【学术笔谈】郑德高 | 新城发展的矛盾性评价与不断创新实践

编者按

“十四五”开局之年，上海明确新城建设作为新一轮空间发展的重要战略。上海市政府出台《关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》，提出将嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇等5 个新城培育成在长三角城市群中具有辐射带动作用的综合性节点城市。上海新一轮的新城建设，超越了新城作为特大城市空间疏散的传统功能，更赋予新城在区域网络中发挥中心作用的重大战略意义，并肩负引领城市高品质生活的新使命。新城建设是现代城市规划诞生以来重要的理论探索与实践活动之一，国内的新城建设也经历过卫星城、郊区新城和综合性节点城市等不同发展阶段。新发展阶段、新发展理念和新发展格局下，新一轮新城建设的区域意义和目标内涵会有什么新变化？面向新的战略目标，新城建设的发展策略、实施路径、政策机制、开发模式等有什么新的特点或经验探索？为此，本刊编辑部以“上海五大新城建设及相关思考”为主题组织学术笔谈，邀请各领域的专家学者共同探讨。

新城发展的矛盾性评价与不断创新实践

郑德高（中国城市规划设计研究院副院长，教授级高级城市规划师）

世界城市规划建设领域有个奇怪的现象。一方面对新城建设的评价褒贬不一，批评的声音甚至超过赞扬的声音，每次新城规划蓝图都很理想，但建设的现实却很骨感。早期对新城的批评主要是产城不融合、配套不齐全，后期对新城的批评主要是没有能够形成独立的节点城市，过分依赖母城，没有能够承担疏散中心城的人口与就业压力等等。但另一方面各个国家政府对新城建设步伐却从来没有停止，相反还情有独钟。当大城市面临交通拥堵、房价高企等大城市病时，新城建设被认为是解决许多经济社会问题的一剂良药，从欧洲到亚洲都是如此钟爱新城建设，看来新城在某些方面还是具有独特魅力的。从欧洲来看，二战后到1970 年代有英国的三代新城建设，其中米尔顿·凯恩斯被认为是成功的典范，21 世纪初瑞典哈马碧新城探讨智慧低碳的示范；同样在亚洲，新加坡正在建设第24 个新城（登加新城），日本筑波新城也是重要的在科技城方面的示范。当然中国新城实践更多，2001 版上海总体规划明确提出建设11个新城，北京2004 版总体规划明确提出建设新城。最新的上海“十四五”规划强调五大新城发力，再一次引起了各界的广泛讨论。

 

如何评价褒贬不一的新城建设，笔者认为只有多角度科学认识新城建设的目标和使命，才能正确认识和客观评价新城，也能避免一些评价的误区。不能简单地以“人口规模没有达到预期”或“产业集聚没有达到预期”而否定新城建设。笔者的主要观点是“新城建设不是经济发展的主场战，而是经济社会环境技术的试验场”。试验场类似研发功能，新城要完成0—1的原始创新，1—N 是城市建设可以广泛应用的场景。因此，新城发展可以定位在0—1 解决经济社会环境方面的重要实验场景方面，明确了场景，对新城的目标和评价才能更加客观。在当前新的发展阶段，具体可以在以下几个方面进行试验。

 

1. 新城可以成为新经济的试验场。当前以万物互联为重要特征的新经济有个重要特征，就是突破了传统的中心—外围模式，可以在郊区集聚发展。硅谷模式就是郊区新经济的典型，日本筑波新城虽然在人口规模吸引上存在一些争议，但是其科技创新的集聚功能还是得到了认可。新城发展的产业有其自身的逻辑，由于母城的综合产业功能过于强大，建成完全独立新城的设想其实难以企及，只能是一个口号，但是基于郊区特点、专业化功能集聚的新经济反而能有其强大的生命力。

 

2. 新城可以成为智慧低碳的试验场。21 世纪国际新城建设似乎重点聚焦在智慧低碳等新技术的集成试验上，例如：哈马碧新城率先开始在水循环处理、真空管道垃圾处理等资源循环，以及光伏、沼气等可再生能源发电等方面的集成试验；新加坡登加新城也是在低碳智慧领域积极探索，包括结合传感器在低碳节能、交通、公共服务等智慧场景的广泛应用，以及太阳能光伏发电在集中制冷方面的应用等。中国低碳技术已经开始在各行业均有突破创新，可惜没有在一个地方集中示范，经常有人问，中国的“哈马碧”在哪里？笔者也曾经问过瑞典专家，你们建设的低碳哈马碧为全球低碳贡献非常有限，为什么还不遗余力地推广低碳新城？他们说更多地是一种责任和示范意义，有小国大战略的意图。我想中国新城建设也应该承担这个目标，笔者也正在结合奉贤新城的建设探讨街区低碳示范的集成创新。

 

3. 新城可以成为理想城市生活的试验场。上海世博会提出“城市，让生活更美好”，但是每个在城市生活的，尤其大城市生活的人普遍感受到交通拥堵、环境污染等各方面的压力，“城市，让生活更焦虑”成为大城市生活的一种常态。新城既能享受大城市的便利性，又有条件探讨一下理想的人居环境。但这种理想的人居环境似乎不容易成功，比如新城探讨了“小街区密路网”模式，也探索了公园城市模式，单个探索似乎可以，但整体表现的效果还似乎不如人意。因此，新城在理想人居环境方面还需要进一步探索，美国“新城市主义”似乎也是这个出发点。在理想人居环境方面，在产城融合、功能复合、绿道建设、人文活力、15分钟生活圈、TOD 模式等方面，人类还需要继续探讨理想人居环境，霍华德提出“田园城市”的初心也是如此，看来理想人居是新城建设永远不变的职责。

 

4. 新城可以成为体制机制的试验场。过去的城市发展模式主要以土地财政为重要依托来保障公共产品的供给，实现城市规划建设管理的循环。但显然随着中国城镇化进入后半场，土地资源尤其是耕地资源紧缺，新城建设应该走向一个更加集约紧凑的模式，要摆脱对土地财政的依赖，急需新的融资模式，破解土地财政的困境。而新城建设可以进一步发挥政府、市场和社会的作用，率先探讨新的融资模式，既不能被资本所绑架，又能促进城市可持续健康发展，这需要进一步结合规划—建设—管理—运营全生命周期理念，探讨包括基础设施建设环节的债券与PPP 模式、运营过程中可持续的税收与风险共担模式等新的体制机制。

 

总体来说，正是因为新城发展有着其重要的使命与责任，各国在建设过程中才会有不断的创新试验，新城是试验场而不是主战场，不能通过人口经济规模来简单评价新城的得与失。

本文为《城市规划学刊》原创文章 

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