遗产大会观察｜世界遗产视角下非洲优先与可持续发展战略的实施——2012年后非洲世界遗产申报与保护情况分析（上）

田芯祎

（清华大学建筑设计研究院有限公司，北京 100084）

自1984年以来，联合国教科文组织将非洲地区^①确定为执行其任务的优先事项。为关注非洲地区面临的具体发展挑战，教科文组织于1989年正式设立“非洲优先计划”（Priority Africa Programme）。

2008年第三十四届教科文组织大会在34C/1号决议中，通过了针对“致力于通过教育、科学、文化、传播和信息，为建设和平、消除贫穷、可持续发展和文化间对话作出贡献”所制订的《34C/4中期战略2008—2013》（以下简称《战略》）^②。此《战略》将非洲正式列为教科文组织2大全球优先事项之一（以及“性别平等”），同时为其建立一个特殊框架^③并纳入此后计划工作的主流，其中包括通过非洲世界遗产基金支持非洲遗产地的管理以及文化维护。

尽管20多年来，非洲地区出现了许多经济复苏和发展的积极迹象，但与此同时，该地区在实现全民教育目标^④和千年发展目标^⑤方面仍然落后，仍然是最不发达国家和冲突后及灾难后国家数量最多的地区，这使得教科文组织继续将其资源和能力优先用于该区域。

2012年，教科文组织执行委员会在独立外部评估^⑥的后续框架中要求对“非洲优先计划”进行评估。评估报告显示非洲地区的改善成果非常有限，并提出一个关键建议：为“非洲优先”发展制定一个共同的愿景和战略，并以明确的目标、定义和职责划分加以实施。次年，教科文组织在其下一轮的8年中期战略^⑦中，为“非洲优先”引入单独的补充战略——《非洲优先行动战略（OSPA）》^⑧。其目标与非洲联盟《2063年议程：我们希望的非洲》^⑨的目标一致，其内容也与联合国《2030年可持续发展议程》^⑩文件中的内容紧密结合。教科文组织的“非洲优先”计划有助于《2030年可持续发展议程》的实现，特别是，教科文组织利用其职权领域的优势，为实现可持续发展目标作出贡献：目标4（教育）、目标5（性别平等）、目标6（水和卫生）、目标9（创新）、目标11（城市和人类住区）、目标13（气候行动）、目标14（水中生命）、目标15（陆地生命）、目标16（和平与正义）和目标17（伙伴关系）。

在世界遗产保护领域，有关可持续发展的一系列讨论及政策成果都源自2012年6月召开的“联合国可持续发展大会”^⑪，其中包括2012年《保护世界文化和自然遗产公约》（以下简称《公约》）诞生40周年纪念主题的内容设置。

2011年，在反思《公约》未来进程的背景下，缔约国大会第十八次会议决议（18GA 11, UNESCO）通过了《2012—2022年〈世界遗产公约〉实施战略行动计划》和《愿景2012—2022》，并将“可持续发展”和“非洲优先”作为实施世界遗产领域全球战略^⑫的重要措施。

2015年9月，根据国家和地方利益攸关方的强烈呼吁，联合国大会上通过了《2030年可持续发展议程》^⑬，首次将文化通过文化遗产和创造力的作用纳入可持续发展目标（即“目标11.4进一步努力保护和捍卫世界文化和自然遗产”），使其成为促进可持续发展的重要因素之一。

同年11月，《公约》第二十届缔约国大会通过了《将可持续发展观纳入世界遗产公约的政策文件》^⑭。根据联合国《2030年可持续发展议程》，这一新政策要求：世界遗产公约的缔约国在执行《公约》时应充分考虑可持续发展的4个方面，即环境可持续性、包容性社会发展、包容性经济发展、促进和平与安全^[1]。

（1）环境可持续性。文化和自然遗产的保护是对生物多样性和文化多样性的保护，促进了环境的可持续性，通过保护改善了生态系统，并产生收益；通过对遗产的保护，加强了当地社区应对气候变化和从其他环境危害影响中恢复的能力。

（2）包容性社会发展。通过遗产的保护认识文化多样性、建立起包容和平等的观念。通过遗产保护提高所有利益相关方，特别是当地社区生活质量和相关福祉的改善；尊重和保障人民权力。遗产保护促进土著人民和当地社区有效、公平地参与遗产的决策、监测和评估，尊重土著人民在提名和管理世界遗产方面的权利。

（3）包容性经济发展。注重地方经济的发展，在保护遗产价值的同时促进可持续生计的发展，鼓励可持续旅游和投资；强调社区，特别是当地社区的优先权利，分享保护和经济发展的收益。通过遗产保护加强能力建设，促进创新和当地女性创业，促进世界遗产保护与创意产业、非物质文化遗产保护的整体发展。

（4）促进和平与安全。促进缔约国之间的和平与安全，通过遗产的保护和管理，理解、尊重文化的多元性，通过世界遗产公约的实践预防缔约国之间的冲突；鼓励通过保护世界遗产贡献于解决缔约国之间的冲突，重建和平与安全，促进战后重建和社会经济重建。

从政策文件中的表述不难看出，其始终强调加强世界遗产作为可持续发展保障的作用。这些都反映了《2030年可持续发展议程》中对“地球、人类、繁荣与和平”的重点关注。教科文组织已经把世界遗产保护放到一个重要的、促进实现联合国可持续发展目标的国际治理层面去看待。这一方面带来了遗产保护在理论和实践层面的发展；另一方面也给遗产保护带来了更为复杂的挑战。世界遗产视野下的“非洲优先”政策也是在这样的背景下提出的。

如今，非洲已成为全球人类能否实现可持续发展目标的关键环节。非洲的可持续发展不仅是非洲自身的独自发展，也是人类共同的发展。非洲地区的世界遗产，是人类家园的组成部分。然而，30多年来非洲地区世界遗产保护管理状况依旧不容乐观，甚至令人担忧。显然，“非洲优先”依旧是世界遗产领域各方关注的重要议题。

1994年世界遗产委员会启动了“为了具有代表性、平衡性和可信的《世界遗产名录》的全球战略”工作，以识别《世界遗产名录》上低代表性的地区、类型、文化、时代和主题，纠正其存在的不平衡问题，其基本目标有2个：①增强“具有突出普遍价值”世界遗产种类的代表性；②保障世界遗产在全球各地区及各国的均衡分布^[2]。

截至2021年12月，非洲共有47个《公约》缔约国，自全球战略实施以来，非洲缔约国的数量增长了近70%，世界遗产保护运动在非洲具有了更普遍的参与性。非洲拥有98处世界遗产（占总数8.49%），其中包括54处文化遗产、39处自然遗产和5处文化与自然混合遗产。

目前，列入《世界遗产名录》的项目分布在167个缔约国，其中非洲国家35个。《世界遗产名录》上项目最多的23个缔约国，每国至少列入15个项目，合计列入项目占总项目的58.15%。而非洲地区每国不超过10个列入项目，处于全球的中低水平。全球尚无遗产的缔约国有27个，其中近半成归属非洲地区（表1）。这意味着，《世界遗产名录》上大部分的世界遗产项目只集中在其他区域的少数缔约国中，《世界遗产名录》在非洲地区的分布上仍存在巨大的不平衡性。

表1 2021年缔约国及其拥有世界遗产数量对比

比较1991年、2011年和2021年《世界遗产名录》中世界遗产分布不难发现：非洲地区世界遗产所占比例持续下降，已从1991年的11.20%降低至8.49%。尽管非洲地区遗产数量于近20年得以增加，但其代表性依旧不足（图1~图3）。

依据《填补空白》^⑯报告中提出的遗产类型、时间/地区和主题框架分别进行分析，非洲世界遗产在类型、历史时期、主题分布上存在不同程度的不平衡性。

在遗产类型方面，非洲作为人类文明的摇篮和原生态自然栖息地，其文化景观（24%）、历史城镇（15%）、考古遗址（14%）、岩石艺术（8%）、历史建筑（8%）、象征性遗产（7%）、古人类遗址（7%）的类型数量最多；而宗教遗产（5%）、丧葬遗址（3%）、军事遗产（3%）类型的代表性较低，总和只占非洲文化遗产总量的11%（图4）。由此可见，非洲地区对体现古老文化文明、传统的历史建筑型和遗址型遗产已得到较为充分的表现，而新兴的乡土建筑、文化线路、工农业和技术遗产类型的申报仍存在空白。或许由于非洲自身历史和发展的客观制约性，像军事遗产、工农业和技术遗产类型的代表性在短期内无法实现有效的提升。

图4 2021年《世界遗产名录》中非洲地区文化遗产类型分布情况（来源：作者自绘）

从时间框架出发，非洲文化遗产全面覆盖了自公元以来的古典时期、中世纪时期、近代时期、大革命时代、现代时期5个历史发展阶段。近代时期和中世纪时期的文化遗产得到了较为充分的识别，而古典时期、大革命时代和现代时期的遗产代表性相对较低（图5）。

图5 2021年《世界遗产名录》中非洲地区文化遗产历史时期分布情况（来源：作者自绘）

在遗产主题框架下，创造性回应与延续性这一主题占据着80%以上的非洲文化遗产项目；其次是人类迁徙与文化交流和社会表达；而技术发展、自然资源利用和精神回应这几个主题的相关项目普遍识别不足（图6）。

图6 2021年《世界遗产名录》中非洲地区文化遗产主题分布情况（来源：作者自绘）

近年来，非洲世界遗产的申报情况令人担忧，每年申报和列入的世界遗产数量均不理想。自2012年开始至今，相较于欧洲和北美地区与亚太地区，2大“遗产大区”的申报占统治地位，非洲地区与加勒比和拉丁美洲地区、阿拉伯国家两地的申报热情与能力较弱。在此期间，非洲地区每年提出申报的世界遗产数量呈明显下降趋势，从2012年的5项、2013年的6项大幅缩减至2019年1项、2021年2项（图7）。

图7 2012—2021年全球各大地区申报与列入项目情况对比（来源：作者自绘）

此外，尽管近10年来非洲的平均申报成功率高达78%（图8），但申报项目的质量并不令人满意。从2012—2021年非洲缔约国共递交的27份^⑰世界遗产申报文件来看，其中：20项申报项目得到了委员会审议的通过，但咨询机构与世界遗产委员会对申报项目列入资格的分歧比例却高达4成；15项申报项目因遗产地的突出普遍价值内涵阐释不足、保护管理与监测状况不佳而在上会审议前收到咨询机构关于补报（R）、重报（D）的建议（表2）。这种看似乐观的申报质量，或许可以归功于非洲国家在世界遗产大会期间的角逐上所投入的大量资源和谈判努力，实则却反映出在西方语境下非洲地区传统文化的有限认同度，以及非洲国际话语权、经济水平对其遗产保护的薄弱支撑。抛开政治和经济因素的制约影响，申报团队和申报国的技术力量与专业水平才是决定申报项目通过率的核心条件。2021年非洲第三轮定期报告^[3]的数据显示，即便非洲世界遗产能力建设已将技术与科学研究视为其优先事项之一，但仍有不少遗产地反映，此类研究在某种程度上无法加强对遗产突出普遍价值和管理需求的理解。这也就意味着非洲缔约国在申报研究工作中缺乏充分的技术支撑，遗产地的保护管理水平亦尚不完备，最终导致其缺失有效的申报竞争力。

图8 2012—2021年非洲地区国家申报项目列入情况（来源：作者自绘）

表2 2012—2021年非洲地区申报项目具体情况

注：表中咨询机构建议与最终决议结果包括I（inscribe)、R（refer）、D（defer）、OK（approve）。

再聚焦于本年度审议的、均未被咨询机构推荐列入的2项申报项目：

（1）科特迪瓦北部苏丹风格清真寺（Sudanese style mosques in northern C te d’Ivoire），科特迪瓦（图9）。此项目由8座小清真寺组成，建筑设计反映出16世纪西非大草原地区特有的苏丹建筑风格，缔约国以标准（ii） （iv） （v）提出申报。而咨询机构的评估意见认为：项目价值论述并不充分，且遗产地的真实性与完整性不满足要求，建议重报（D）。

图9 2021年新申报列入的非洲世界文化遗产——科特迪瓦北部苏丹风格清真寺（来源：https://whc.unesco.org/en/list/1648）

（2）伊文多国家公园（Ivindo National Park），加莱（图10）。该遗产地位于加蓬中东部高原，遗产区和缓冲区涵盖近48万hm²几乎未受干扰的几内亚低地森林，其中栖居着大量特有或亚特有物种，缔约国以标准（vii）（ix）（x）提出申报，强调遗产地的美学价值、森林生态系统重要性和物种多样性。而咨询机构的评估意见指出，标准（vii）所要求的美学价值没有得到充分说明，遗产地管理机制有所欠缺，缓冲区保护力度不足，建议补报（R）。

图10 2021年新申报列入的非洲世界自然遗产——伊文多国家公园（来源：https://whc.unesco.org/en/list/1653）

2处遗产地最终均通过委员会审议成功列入，但这再次充分显示出非洲地区在世界遗产申报与准备方面专业技术力量的薄弱。虽然近年来在世界遗产中心的倡导下，非洲已有多个申报项目开展了上游程序，但这似乎并未有效解决非洲地区世界遗产申报困难的现状。

① 本文中提到“非洲”或“非洲地区”时，使用了联合国教科文组织的定义，包括撒哈拉以南非洲的大部分地区，而毛里塔尼亚和北非国家被认为是阿拉伯地区的一部分。见：UNESCO.States parties[EB/OL].(2018-04-19)[2022-03-29].https://whc.unesco.org/en/statesparties/?searchStates=&id=®ion=5.

② 34 C/ 4 Medium-Term Strategy 2008—2013.

③ 非洲优先的基础框架包括：①将教科文组织的工作与非洲联盟和区域经济共同体定义的优先事项保持一致的具体承诺；②具有特定预期结果的不同计划方法、仅在非洲实施的特殊计划以及为该地区造福的一系列跨部门计划；③承诺向该地区分配更高的资源份额。

④ 全民教育（Education for All goals，EFA）是由联合国教科文组织领导的一项全球运动，旨在到2015年满足所有儿童、青年和成年人的学习需求。这项运动由联合国教科文组织、开发计划署、人口基金、儿童基金会和世界银行于1990年在世界全民教育大会上发起。

⑤ 2000年9月签署的《联合国千年宣言》（The United Nations Millennium Declaration）要求世界各国领导人致力于消除贫困、饥饿、疾病、文盲、环境退化和对妇女的歧视。千年发展目标（Millennium Development Goals）源于《宣言》。每个千年发展目标都为2015年设定了目标，并有指标监测1990年水平的进展情况。

⑥ 《 The Independent External Evaluatio n report》 (文件185 EX/ 18 Add.) 。

⑦ 《37C/4中期战略2014—2021》（37C/4 Medium-Term Strategy，2014—2021）。

⑧ 由非洲委员国、包括非洲联盟和区域经济共同体在内的非洲机构、教科文组织计划部门（UNESCO Programme Sectors）、战略规划局（Bureau of Strategic Planning）和教科文组织驻非洲外地办事处共同起草《UNESCO’s Operational Strategy for Priority Africa(2014—2021)》，为解决非洲面临的人口增长、可持续发展和经济增长、社会转型和民主治理等发展问题和挑战，教科文组织在OSPA中围绕6项与教科文组织各部门相关的旗舰计划，制定了一项为期8年的实施战略，旨在：① 促进和平与非暴力文化；② 加强非洲可持续发展教育系统，提高公平性、质量和相关性；③ 利用科学技术和创新（STI）促进非洲社会经济可持续发展；④促进非洲自然资源可持续管理和减少灾害风险的科学；⑤在区域一体化背景下，利用文化的力量，促进可持续发展与和平；⑥促进有利于言论自由和媒体发展的环境。

⑨ 2015年1月，第二十四届非洲联盟国家和政府首脑会议通过《2063年议程：我们希望的非洲》（AGENDA 2063：The Africa We Want），是非洲实现包容和可持续经济增长与发展的具体体现。《2063议程》包含7项愿景：① 一个基于包容性增长和可持续发展的繁荣非洲；② 基于泛非主义理想和非洲复兴愿景的一体化大陆，政治上统一；③一个善政、尊重人权、正义和法治的非洲；④一个和平安全的非洲；⑤一个具有强烈文化特征、共同遗产、价值观和道德规范的非洲；⑥一个以人为本的非洲，依靠非洲人民特别是妇女和青年的潜力，关爱儿童；⑦非洲是一个强大、团结、有韧性和有影响力的全球参与者和合作伙伴。

⑩ 《 2030 Agenda fo r Sustainable Development》。

⑪ 2012年6月，近130位国家元首和政府首脑再次齐聚巴西里约热内卢，参加联合国可持续发展大会（UN Conference on Sustainable Development，UNCSD），193个国家代表在闭幕式上通过了会议最终成果文件，即《我们憧憬的未来》。联合国希望在2015年以后（post-2015 development agenda），将此前的21世纪议程、千年发展目标等整合到可持续发展目标中。

⑫ 1994年，世界遗产委员会发起了《建立具有代表性、平衡和可信的世界遗产名录的全球战略》，其目的是确保《世界遗产名录》反映具有突出普遍价值的世界文化和自然多样性。参见：https://whc.unesco.org/en/globalstrategy.

⑬ 《 2030年议程》设立了17个可持续发展目标以及169个相关具体目标。

⑭ 旨在通过适当的指导，协助缔约国、从业人员、机构、社区和网络，利用世界遗产和一般遗产的潜力，以促进可持续发展，从而提高《公约》的有效性和相关性，同时尊重其保护世界遗产突出普遍价值的主要宗旨和任务。

⑮ 此章节数据参考世界遗产中心官网https:/ /whc.unesco.org/en/list/.

⑯ 2004年ICOMOS发布《填补空白—面向未来的行动计划》（Filling the gaps-An acti on plan for the future）报告，提出世界遗产类型框架、时间/地区框架以及主题框架。

⑰ 此统计数量不包含历年微小边界调整和会前撤回申报的项目。

TIAN Xinyi

（Architectural Design and Research Institute of Tsinghua University Co. ，Ltd.，Beijing 100084，China）