发展改革委7月发布的《“十四五”新型城镇化实施方案》指出，我国仍处在城镇化快速发展期，城镇化动力依然较强。农业转移人口市民化是新型城镇化的首要任务，推进以县城为重要载体的城镇化建设是优化城镇化空间布局和形态的重要举措。

      China-Up记者就《“十四五”新型城镇化实施方案》相关内容采访了中国城市规划设计研究院村镇规划研究所所长陈鹏，这里是采访记录。

China-Up：7月国家发展改革委公布了《“十四五”新型城镇化实施方案》，提出了2025年的主要目标，您认为此目标对于推进新型城镇化向纵深发展有何重要意义？

《实施方案》中提出了2025年的主要目标，涉及了提升城镇化质量、优化城镇战略格局、完善城镇化空间体系、提升城市可持续发展能力和建立城市治理体系等多方面内容，标志着城镇化更加注重提质增效和纵深发展：

（1）突出提升城镇化发展质量的主题，将助推实现“人的城镇化”。《实施方案》并没有提及具体的城镇化率指标，而是更加强调户籍城镇化率与常住城镇化率差距的“明显”缩小，更加强调市民化质量、基本公共服务覆盖水平提升等内容，将引导城镇化从追求速度转向注重质量。

（2）突出分类施策的差异化发展思路，将促进城镇体系格局优化完善。《实施方案》对特大超大城市、大中城市、小城市、县城提出了差异化的发展目标要求，对于下一步分类施策，建立大中小城市和小城镇协调发展的城镇化发展空间格局具有重要的指导意义，体现出新一轮城镇化发展更强调因地制宜、分工协作的导向。

（3）突出转变城市发展方式的主线，将引导城市发展从外延扩张向内涵提升转变。《实施方案》明确了新增建设用地规模控制在2950万亩以内的目标要求，将制约城市的盲目扩张，倒逼城市发展模式转型，提升效率、挖潜存量等将成为城市政府关注的重点。同时，增强城市的可持续发展能力和提升城市治理能力在目标中被进一步强调，这也体现了平衡发展与保护、统筹建设与治理的整体思维。

China-Up：您认为方案中明确的深化户籍制度改革措施和完善城镇基本公共服务提供机制的措施对于推进农业转移人口市民化的意义是什么？

（1）深化户籍制度改革，有利于推进落户进程，让农业转移人口“进得来”。首先，重申“十四五”规划《纲要》对放开放宽落户条件的要求，进一步降低落户门槛，实现“愿落尽落”，增强其归属感。第二，提出完善全国公开统一的户籍管理服务平台等举措，有利于促进农业转移人口便捷落户。第三，强调依法保障进城农民的农村土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权，健全农户“三权”市场化退出机制和配套政策等，有利于解决农业转移人口在城市落户的“后顾之忧”。

（2）完善城镇基本公共服务提供机制，有助于维护社会权益，让农业转移人口“留得住”。一方面，建立基本公共服务同常住人口挂钩、由常住地供给的机制，按照常住人口规模和服务半径统筹基本公共服务设施布局，有利于提高供给能力；另一方面，提高居住证持有人义务教育和住房保障等的实际享有水平，探索实施电子居住证改革，响应农业转移人口的切身需求。从供给和需求两方面推动城镇基本公共服务常住人口全覆盖，有利于缩小部分地区农业转移人口与户籍人口享有基本公共服务项目和水平的差距，实现农业转移人口同城同待遇，增强其获得感。

China-Up：您认为推进以县城为载体的城镇化建设应如何在数字化、创业创新、低碳化、边境商贸、交通物流等领域着力？

（1）在数字化领域，应以基础设施改造和治理能级提升为重点，建设智慧县城。围绕新型基础设施，推进市政公用设施提档升级，健全市政交通、市政管网、防洪排涝、防灾减灾设施，加强数字化改造。推行县城运行一网统管、政务服务一网通办、公共服务一网通享，发展智慧县城，提升数字治理能级。

（2）在创新创业领域，应以完善产业配套设施和提升产业平台功能为重点。依托各类开发区、产业集聚区、农民工返乡创业园等平台，推进县城产业配套设施提质增效，完善产业平台、商贸流通、消费平台等配套设施，引导产业集中集聚发展。通过提升产业平台功能，增强创新创业能力。

（3）在低碳化领域，应以提升环境基础设施和建设绿色节约型基础设施为重点。县城建设要与自然环境相协调，推进环境基础设施提级扩能，建设垃圾、污水收集处理设施，加强低碳化改造。以小型化、分散化、生态化方式为主，建设绿色节约型基础设施，降低建设和运营维护成本。

（4）在边境商贸领域，应以优化边境地区城镇布局和口岸服务能力为重点。首先，优化边境地区城镇布局，构建以边境地级市为带动、边境县城和口岸为依托、抵边村镇为支点的边境城镇体系。同时，因地制宜选择新建与改造提升方式，持续优化口岸服务能力，并推进沿边重点开发开放试验区建设。

（5）在交通物流领域，应以推进城镇设施向乡村延伸和健全物流体系为重点。一方面，健全市政交通设施，推进城镇道路向乡村延伸，同时促进城乡道路客运一体化，拓展公路客运站综合服务功能。另一方面，依托交通场站建设物流设施，畅通县乡村快递物流配送体系，发展联结城乡的冷链物流、配送投递、电商平台和农贸市场网络。

China-Up：您认为以县城为载体的城镇化建设对于优化城镇化空间布局和形态，以及推进城乡融合有何作用？

（1）可以减缓人口过度向超大、特大城市集聚的态势，形成更为合理的城镇等级体系。长期以来，由于县城发展建设没有得到充分重视，造成县城的吸引力不足，大量农业转移人口流入超大、特大城市，造成了严重的“大城市病”，也提高了城镇化成本，导致我国城镇体系格局不合理。推动以县城为载体的城镇化建设，能够增强县城的人口集聚能力，降低大城市的人口承载压力，逐步形成大中小城市和小城镇协调发展的城镇体系格局。

（2）可以促进就近就地城镇化发展，形成沿海、内陆相对均衡的城镇化形态，支撑“双循环”新发展格局。在过度依赖国际循环的发展模式下，我国城镇化表现出了人口大量向东部及东南沿海地区转移的特征，不仅面临全球化逆流的风险，也抑制了国内市场的培育，造成区域发展不平衡问题突出。在“双循环”新发展格局下，通过推动以县城为载体的城镇化建设，能够建立吸引农业转移人口就近就地城镇化的空间载体，提升内陆地区的城镇化水平，打通国内循环的关键瓶颈，激活内需市场。

（3）有利于畅通城乡循环，促进城乡融合发展。县城承上启下，是实现城乡循环的关键节点，却未能有效发挥链接城乡的作用，是当下城乡循环不畅、城乡融合水平不高的重要原因。通过推动以县城为载体的城镇化建设，能够发挥县城服务带动县域的作用，打通城乡生产-流通-消费各个环节，促进县域城乡人口、土地、金融等要素有序对流，对于建立完善县城-镇-村三级服务体系具有重要的引领作用，是实现城乡融合发展的关键。

“十四五”新型城镇化实施方案印发

原文始发于微信公众号（规划中国）：China-Up 专访 │ 陈鹏：小城镇建设意见