中国智慧国土空间规划管理发展进程与展望

国土空间规划管理作为国家空间治理体系的重要组成部分，在数字中国和智慧社会发展战略的引领下，正在根据国家治理能力与治理水平现代化发展的需求，沿着智慧国土空间规划管理的方向发展。本文梳理了智慧国土规划管理的相关研究探索及成果，明确了中国智慧国土空间规划管理在基本内涵、主要内容、技术体系、支撑体系、应用探索等多维度的发展进程，提出了包括优化完善规划管理信息平台、探索实现规划从二维向三维的转变、实时感知国土空间的动态变化与管控需求、深化完善体制机制和规范标准的支撑、集成运用云边端及区块链技术5个方面的展望。

1.智慧国土空间规划管理的基本内涵和主要内容

智慧国土空间规划管理是在国土空间规划发展目标和基本框架下，将不断发展的物联网、时空大数据、云计算、人工智能等技术方法综合运用于国土空间规划的编制、审批、实施、监督、评估、预警等各环节，通过规划管理全过程的智慧化最终实现国土空间规划管理决策与治理的智慧化。

智慧国土空间规划管理的主要内容就是面向国土空间用途管制和空间治理现代化，研究与构建国土空间信息平台，涉及到框架、数据、模型、技术、标准、政策等技术体系与支撑体系，并结合不同规划管理阶段的具体业务，实现国土空间规划的智慧编制、在线审批、精准实施、长期监测、定期评估与及实时预警。

2.智慧国土空间规划管理的总体框架与技术体系

2.1 总体框架

  

图1 智慧国土空间规划管理的总体框架

在智慧国土空间规划管理的总体框架中，数据体系是基础、技术体系是关键、支撑体系是保障、应用体系是目标。

2.2 数据体系

根据国土空间规划管理不同阶段的需求，数据体系涵盖以下5种类型的数据。

1）现状时空数据：反映国土空间资源及利用现状的数据，一是基础的矢量及栅格时空数据，包括基础的地理测绘数据、行政区划数据等；二是资源调查和观测数据，包括国土资源调查、地理国情普查数据等。

2）社会经济数据：反映社会经济发展状况的数据，属于公共专题数据，往往是政务部门在履行职责过程中获取或者制作的数据，如人口数据、经济数据等。

3）规划管控数据：反映国土空间规划管理的数据，包括不同发展时期的总体规划、详细规划、专项规划等相关的数据，以及自然资源双评价数据、规划审批数据等。

4）项目管理数据：反映国家基础设施建设及城乡发展建设对国土利用的工程建设项目管理数据，包括立项用地管理、立项用地规划许可等相关数据。

5）物联感知数据：面向国土资源及其利用状态的动态感知或监测数据，包括大气环境感知、生态环境感知、土地质量感知、土壤污染感知等数据。

相较于之前的认知，上述智慧国土空间规划管理数据体系体现了由静态到动态、由阶段性到全局性、由单要素到多要素的演进；面向未来，还要逐步推进实景三维中国的建设。

2.3 技术体系

智慧国土空间规划管理的技术体系涉及到信息平台、模型方法、决策支持3个不同的层面以及技术方法与决策模型2个维度。在国土空间规划行业，通常是根据技术方法的支撑方式分为“信息化技术方法”和“制度性技术方法”2大类。

1）信息化相关技术方法。2019年7月18日，自然资源部办公厅印发《关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》，明确提出依托国土空间基础信息平台，全面开展国土空间规划“一张图”实施监督信息平台建设。

该平台是国土空间规划信息化技术方法的集成，有基础设施层、时空数据层、应用支撑层的3层架构，涉及物联感知技术、多源遥感技术、GIS与GNSS技术等。

2）制度性相关技术方法。在国土空间规划编制阶段，采用了“双评价”，即资源承载力评价、开发适宜性评价方法，以及“四区四线”即生态、生产、生活、文化等技术方法。在国土空间规划管理阶段，则强调在规划审批、实施、监督、预警全周期的规划制度建设以及规范标准体系的建设。

3.智慧国土空间规划管理的支撑体系

3.1 政策导引

主要涉及导引国土空间规划管理信息化建设以及推动构建完整的国土空间规划管理体系两方面的相关政策。

表1 国土空间规划管理及信息化相关政策

根据现有的政策文件，可以将国土空间规划管理信息化建设概括为“一张图、两平台、三评估、四条线”。

“一张图”指国土空间规划管理“一张图”，“两平台”是指在一张图数据支撑下构建的国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”实施监督信息平台“；三评估”是指基于平台进行现状评估以及资源“双评价”并将评价结果纳入平台；“四条线”指需要把“三线”（生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界）以及历史文化保护线纳入“两平台”。

3.2 标准支撑

以自然资源部发布的规范标准为主，已发布的标准体系涵盖了数据标准、分类标准、分区标准、评价标准以及管理标准等多个方面。

数据标准规定了国土空间规划过程中的数据库标准、基数转换方法、汇交要求；分类标准在于规范国土空间规划用地、用海类型的划分；分区标准统一了用地分区、城区划分方法及制图规范；评价标准规定了“双评价”和城市体检相关指标的计算规则；管理规范则涉及“一张图”平台建设的基础规定与未来标准体系建设。

此外，也有国家标准化委员会发布的《国土空间规划“一张图”实施监督信息系统技术规范》等标准规范。

表2 国土空间规划及信息化相关标准

4.智慧国土空间规划管理的实践探索

2019年自然资源部发布的《自然资源部信息化建设总体方案》，明确指出了信息化建设的6大任务，即建立安全高效的自然资源“一张网”、三维立体的自然资源“一张图”、统一的国土空间基础信息平台、自然资源调查监测评价应用体系、自然资源监管决策应用体系、“互联网+自然资源政务服务”应用体系。

图2 智慧国土空间规划管理总体实践探索框架

到2021年底，部、省（直辖市、自治区）两级智慧国土空间规划管理信息平台研发基本完成，而市、县两级平台完成部分研发任务，正在逐步完善过程之中。

4.1 部级探索

自然资源部信息中心智慧国土规划管理平台构建，一方面是依据《自然资源部信息化建设总体方案》，另一方面是作为“自然资源一体化政务信息平台”的有机组成部分，体现各项改革要求，实现端到端的、科学、规范、高效的自然资源从源头保护、开发利用到修复治理的“全生命周期”管理服务体系。

具体到国土空间规划管理，按照统一底图、统一标准、统一规划、统一流程、统一监管、统一服务的模式，建设“多规合一、多审合一、多证合一”的信息平台及系统，重点是开展一张图数据资源体系、国土空间基础信息平台和规划一张图实施监督信息系统建设，特别是结合“三区三线”划定工作同步推进“一张图”数据资源建设和指标传导分析，并兼顾横向及纵向的协同与联动，以满足和支撑日常业务工作的需求，并向政府和社会提供共享服务。

4.2 省级探索

截至2021年12月底，共有28个省（直辖市、自治区）公示了国土空间总体规划（2021—2035）方案。

1）北京市

北京市规划和自然资源委员会按照“三级三类”国土空间规划的制定、实施、监督、评估需求，探索研发了国土空间规划管理“一张图”信息平台，形成了“一平台、一系统、七个专题图库、一套技术指南、一套管理办法”的成果。在平台支撑下开展了北京城市体检工作，确立了“五个一”的城市体检框架，包括一张总规指标体系表、一张城市空间发展基本情况图、一个总规实施重点任务完成情况清单、一个社会满意度调查。

2）广东省

广东省国土空间基础信息平台整合了各部门空间数据资源，构建了全省统一的国土空间数据资源体系。广东省国土空间规划“一张图”实施监督信息系统主要涵盖规划分析评价、规划成果审查与管理、一张图应用等子系统，面向“省-市-县”三级用户提供统一的数据底板、管理体系和监管方式，全面支撑国土空间规划编制、用途管制、开发利用、执法督察等各类业务应用。

3）宁夏自治区

宁夏自治区探索构建的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统包括一个数据中心、一套应用系统（包括规划编制与审查，规划实施与管控，规划监督与监管，以及利用相关模型进行分析和评价，支撑国土空间规划实施评估和风险识别评估4个方面）和一个门户网站。系统采用云部署、云服务的模式，纵向贯通自治区、市、县三级规划管理部门，横向对接宁夏地理空间基础信息共享库、宁夏政务大数据服务平台、发改委投资项目在线审批监管平台。

4.3 市级探索

截至2021年12月底，共有11个省会城市和10多个副省级与地级城市公示了国土空间总体规划（2021—2035）方案。

1）杭州市

杭州市首先建设现行规划“一张图”数据库，并通过对接“多规合一”的编制统筹模块，实现规划编制项目的全生命周期管理。同时，随着国土空间规划的编制推进，相关成果一一接入系统，形成覆盖全市、动态更新、权威统一的杭州市国土空间规划“一张图”。在此基础上，将重心逐步转向规划的实施监管，通过构建指标模型对核心指标数据进行实时、定期的监测，对规划实施情况进行“云上”动态监测、及时预警。

2）沈阳市

沈阳市探索研发国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，建立了“业务数据化、数据业务化”的双轮驱动管理模式，以及“一中心、五平台”的主体架构。“一中心”是指国土空间规划“一张图”数据中心，集空间基础地理、城市三维、规划与国土专题、业务审批和综合监管等数据于一体；“五平台”是指电子政务平台、综合监管平台、共享服务平台、多规合一业务协同平台、不动产统一登记应用平台5类应用平台。

3）连云港市

连云港市研发的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，包括国土空间规划“一张图”、规划成果审查与管理、规划监测评估预警、规划指标管理、统一运维管理5个部分。系统面向国土空间用途管制主管部门及用地单位，提供基于国土空间规划管控要求和管控规则的辅助选址服务和项目合规性审查服务，辅助用地预审、用地计划、转用审批、填海批准等业务审批。

5.结 语

智慧国土空间规划管理的内涵基本明确，主要内容基本确定；技术体系基本形成，涵盖总体框架、数据体系、技术方法等；支撑体系逐步完善，主要体现在政策引导与标准规范的制定；实践探索成绩显著，体现在部、省、市、县不同级别及其纵向协同。

但是，目前距离“智慧国土规划管理”的总目标还有一些差距，具体表现在国土空间数据的实时感知，动态变化信息的智能分析，规划方案编制、审批、实施、监督、评估、预警全流程及全业务的三维化与智慧化，纵横业务体系的智慧协同与融合，以及国土规划管理信息安全体系韧性等方面，都需要进一步深化探索与研发实践。

面向未来，可以从以下几个方面进行深化发展。

1）优化完善。基于数字孪生的部、省、市、县四级国土空间规划管理信息平台的优化与完善，涉及到多维度状态感知、多模态数据融合、多业务协同等。

2）三维管控。结合实景三维中国建设任务，探索实现三维国土空间规划管理，涉及到实景三维数据管理、三维规划分析、三维情景推演等。

3）动态感知。发挥空天地一体化动态监测技术优势，实时感知国土空间的动态变化与管控需求，涉及国土时空大数据的智能分析、智能诊断、预测预警等。

4）标准规范。深化探索与逐步完善体制机制和规范标准的支撑，涉及到智慧规划管理业务流程的再造、规范标准的编制等。

5）安全韧性。探索集成运用云边端及区块链技术，确保智慧国土空间规划管理体系的高效运行与安全韧性，涉及到网络的安全韧性、系统的安全韧性、信息的安全韧性等，真正地实现可感知、能学习、善治理、自适应的智慧国土空间规划管理目标。

论文作者：党安荣、田颖、李娟、吴冠秋

作者简介：

党安荣，清华大学建筑学院，教授，研究方向为城乡规划技术科学；

田颖（通信作者），清华大学建筑学院、中规院（北京）规划设计有限公司，规划师，研究方向为城乡规划技术科学。

论文全文发表于《科技导报》2022年第13期，原标题为《中国智慧国土空间规划管理发展进程与展望》，本文有删减，欢迎订阅查看。

文章来源：科技导报