全方位解密深圳“工业上楼”：政策篇

 红花岭：提供一个兼具前瞻性与可实施性的“高端厂房样板”

为全面贯彻党的二十大精神，贯彻落实省委省政府关于坚持高质量发展、坚定制造业当家的决策部署，全面贯彻落实市委市政府关于做大做强 “20+8”战略性新兴产业集群和未来产业、高水平规划建设 20个先进制造业园区、大力实施“工业上楼”行动计划的工作部署，深圳市出台了一系列保障制造业高质量发展的政策，进一步促进产业用地节约集约利用，拓展产业发展空间。

——起源于香港新加坡， 并借鉴新加坡经验传入内地

早在2005年我国即引入工业上楼模式，制造业发达、用地紧张的佛山以“顺德天富来国际工业城项目”为代表，率先开拓“工业上楼”市场，以深圳为代表的珠三角地区率先示范应用，而后带动长三角、环渤海等地区逐步探索与实践工业上楼的发展新模式，呈现由沿海城市逐步往内陆发展的趋势。

资料来源：戴德梁行《“工业上楼”与特色产业园区操作实践》

——全国“工业上楼”的政策创新，聚焦在成本严控、产业导入、设计规范层面

佛山、深圳、东莞、苏州、青岛等地在2018-2021年已出台工业上楼相关细则。《国家发展改革委关于推广借整深圳经济特区创新举措和经验做法的通知》明确提出推广“工业上楼”模式。目前各城市政策聚焦在几个方面：

🔸为促进项目标准化、规范化，颁布了层高、承重、垂直交通、配套等技术标准，如东莞、惠州。

——各地均出台建筑设计指南，“工业上楼”的厂房指标特征逐渐成熟化、规范化

明确“工业上楼”定义，提出容积率、标准层面积、柱距、设备管井、走廊等平面设计标准，满足生产线灵活布局；

确立层高、厂房高度、承重减振隔振等技术标准，提升厂房的适用性，满足不同生产工艺加工精度的要求；

确立货梯、客梯、卸货场、吊装等配套标准，保障货物装卸运输、室外生产、堆放场地等使用需求；

厂房建设指标规范化、成熟化

——聚焦土地政策（更新整备提容）、规范指引、产业政策三个方面

产业是深圳市的立市之本，深圳提出“工业立市、制造强市”的城市战略，在土地资源有限的情况下，深圳市相继出台了一系列工业用地改造的支持政策，并鼓励“工业上楼” ，但是在城市更新拆除重建为主导推进下，出现产业空间异化、市场动力不足、 产业监管不够等一系列的问题，对于工业用地减负、解绑的综合支持政策体系仍然缺乏。

深圳产业发展相关政策

——城市更新背景下“工业上楼”面临规划实施慢、市场动力不足等政策困境。

——降低开发成本是破解“工业上楼”政策困境的关键着力点。

如何适当放宽“工改工”土地合法权属比例、降低土地贡献率、强化产业监管、缩短审批周期等是破解工改项目实施困境的关键。

问题1：工业上楼实施模式是怎么样？——工业保障房

[香港实践]市场化资本运营主导的模式

香港“工业上楼”起步较早，工业楼宇大多在上世纪下半叶轻工业快速发展时期建成，随着香港制造业空心化，大量工业大厦闲置；回归后，特区政府规划“香港数码港”等项目，希望打造“亚洲硅谷”实现产业升级。

2009 年以来，推行“工厦活化”政策，希望改变外观破败、空置率高、环境不佳、租金偏低的困境。但对园区规划布局、土地供给、财政投入等并没有相应的政策安排，未出台有“含金量”的降成本、增供给措施。

香港数码港（图源：网络）

[新加坡实践]国有资本运营主导的模式

新加坡为探索“工业上楼”，在2001年组建了法定机构性质的裕廊集团，作为国有工业园区和“工业上楼”的规划、开发、管理主体，负责土地一级开发，产业用地出让，高品质产业园区建设、管理和运营。裕廊集团陆续开发了裕廊工业园、樟宜商务园、大士生物医药园、纬壹科技城等产业园区。

新加坡在工业上楼方面经验：开发主体以非营利性的准公共产品生产模式获取土地，降低厂房租金和开发成本，避免市场化逐利导向；土地政策鼓励“高奖低罚”，容积率在3.0以上，大幅增加厂房空间供给；产品导入注重弹性建造标准，在空间组合、楼板承重等方面提供不同标准多样选择；产业招商注重全球精准招商，招引一片高质量知名企业。

新加坡纬壹科技城（图源：网络）

总结新加坡和香港的实践经验，“定制化+低成本+高质量”的厂房空间是决定未来制造业竞争力的关键因素，结合深圳近期已开展一系列工业上楼试点项目实践经验，我们认为，工业上楼应形成战略顶层设计，不仅仅是解决建设标准的技术手段探索，更是创造“低价高质、可盈利”、实现“三个平衡”模式创新的目的。

工业上楼将聚焦以政府为主导、强调尊重市场规律的“准公共产品”的供给模式，打造“低成本开发+高质量建设+准成本供给”的优质产业空间，实现工业保障房目标，落实“三生”“三创”“三平衡”要求。

问题2：“工业上楼 ”项目核心关注什么？

——不同类型企业，对产业空间需求不同，“工业上楼”行动重点面向中小企业

龙头企业：独立企业用地，用地面积较大，容积率较低，大体量产业定制厂房，自动化率高。

中小企业：厂房为主，空间灵活分割，可租可售，对共享设施与园区服务平台有一定要求，园区具备孵化、技术转化与生产能力。

问题4：“20+8”目标下，“工业上楼 ”试点政策路径？

2022年，深圳全面启动实施“工业上楼”行动，由此从市场化工改项目产业空间供给路径转向政策性产业空间供给模式。

🔸 2022年5月，深圳市印发被称为“工业30条”的《关于进一步促进深圳工业经济稳增长提质量的若干措施》，提出“加大优质产业用房供给”；

🔸 6月深圳发布《关于发展壮大战略性新兴产业集群和培育发展未来产业的意见》，提出发展“20+8” 战略性新兴产业集群和未来产业集群；

🔸 11月，正式宣布“深圳市将按照每年建设不少于2000万㎡，连续实施5年的进度，向社会提供‘工业上楼’的高品质低成本产业空间。”

深圳产业发展相关政策

1）优质产业空间的供给模式

政府主导、国企实施，发挥平台企业全产业链的开发优势，不以利润最大化为目的，按“低成本开发+ 高质量建设+准成本提供”的优质产业空间供给模式，建设一批优质产业空间，以“总成本+微利”的价格面向符合条件企业进行分割销售。

注：平台企业特指市属国有独资城市建设类平台企业，试点平台企业需具备设计、施工、开发、运营全链条能力。

2）优质产业空间的供地开发建设要求【平台企业】

供地对象：平台企业——要求高，目前只有特建工一家符合

供地模式：相比普通招拍挂以及协议出让产业用地，优质产业空间采取先遴选后挂牌的供地方式，创新土地供应方式，出让价格和年限均有优惠，以达到快速建设质量优、价格低、品类全的优质产业空间目的。

准入要求：优质产业空间建设标准高，具备定制化条件； 销售灵活可全部分割，市场转让可办红本、可抵押、可二次流转；价格便宜，“总成本+微利”的方式确定销售价格 。

深圳优质产业空间和城市更新“工业上楼 ”政策均具备“空间高标准、环境高品质、生产低成本”产业供给特征，为保障“制造业当家”破解当前土地政策桎梏，在制度设计上推动产业空间供给侧结构性改革，促进现代化产业体系建设。区别在净开发用地和城市更新用地两种土地供应方式做了不同适应性模式样板探索。

建立“市政府—职能部门—各区政府”的“三审一签”三级联审制度，支持“并联审查，一次批准”，同一层级审批事项通过专班会议一次性审议通过，提高审批效率。纳入“工业上楼”的项目封闭运作。

“3审1签”工作机制

总体要求：相同点

针对四类项目从产业引入、租金水平、容积率、宿舍型保障性租赁住房的比例、出让年限、内部收益率等方面提出共同的规划管控要求。

总体要求：不同点

而从厂房租售、厂房配建、住宅配建等方面提出针对性的规划要求。城市更新类项目则允许通过配建一定住宅平衡经济，住宅比例不超过总容积的30%，而其他类项目不能配建住宅。

特殊情况要求：因特殊原因项目无法规划居住建筑的，经市政府工作专班审批通过，该部分项目规划居住容积可以腾挪至同一实施主体名下其他项目。

🔸原已完成审批但未签订土地合同、需要突破提容规定的项目，可列入“工业上楼”项目库，按照《实施方案》重新报“三审一签”。

🔸区工作专班将审议后的规划方案、拟贡献建筑物处置方案一并报项目推进工作专班、市政府工作专班审议，及报市政府主要领导签批。

🔸“工业上楼”目录中建设类型符合《深圳市优质产业空间供给试点改革方案》要求的优质产业空间项目，视为已完成平台企业遴选；

🔸以协议方式出让建设只租不售的创新型产业用房、政府组织配租的保障性租赁住房项目，视为已完成投资主体确认。

实施路径示意图

“工业上楼”推进存在一些值得思考的问题

深圳在未来五年内将新建不少于1亿平方米的工业建筑，提供大量优良、低成本制造业空间。

第一批“工业上楼”72个试点项目的各区产业供应任务

产业发展监管协议将各类条件细化成诸多承诺条款，如项目固定资产投资强度，产值规模、营收增速、营收总产值能耗等。监管体系覆盖“前期、中期、后期”，相对单一的监管内容已被完善的全链条监管体系所取代。

但面对较强的产品异化的利益驱动，实施过程中很难做到面面俱到的监管，复杂的行业类别也无疑提高了监管的难度。未来监管应避免一刀切，在严格监管之外，也要提供企业生长的稳定环境，给企业留足成长空间。

未来珠三角大量工业上楼入市，低租金虹吸效应降低市场积极性，产品去化销售变慢。

珠三角范围内各城市之间将形成激烈竞争局面，深圳凭借成本优势以虹吸效应吸引周边城市优质生产制造企业入驻；但是，民企参与开发的可能性较小，且现有很多在运营的工业园区的招商和运营将会受到较大威胁和挑战，目前已有民营工业上楼项目开始降租金，会在很大程度上影响其他民营企业投资开发工业园区的信心。

“工业上楼”是城市产业发展到特定阶段、特殊时期的政策性用房供给的手段，底层逻辑强调为“制造业当家”配套服务，因此并不是所有的项目都适合通过“工业上楼”供应解决生产，强调有为政府和有效市场的结合差异化发展。

深圳作为先行先试示范区，产业生态具备强大的基盘。实施“工业上楼”需根据产业发展情况制定“创新性”、“导向性”、“灵活性”的政策，突出空间保障导向、经济效益导向、发展需求导向，助推深圳破解产业空间短缺难题。在“保本微利”前提下，用足用好规划、土地、更新、整备、财税、金融等政策手段，精准施策，实现“资源—资产—资本—资金”良性循环，推动制造业可持续发展。

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魏细毜，深圳市城市规划设计研究院 城市更新规划研究中心 高级主任规划师

孙侨硕，深圳市城市规划设计研究院 城市更新规划研究中心 规划师

何振华，深圳市城市规划设计研究院 城市更新规划研究中心 主创规划师

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