市长之声︱坚持规划引领 提升城市能级——以高质量城市更新推动现代化城市建设

河南省洛阳市市长　徐衣显

当前，城市发展正由“外延扩张式”向“内涵提升式”转变，城市更新是存量时期城市发展的主要方式，也是国土空间规划管理的重点领域。近年来，洛阳市深入贯彻习近平总书记关于城市工作的重要论述，坚持以科学规划引领高质量城市更新，着力在产业升级、品质提升、文脉传承、要素破解等方面创新突破，探索产业、民生、文化等多重效益“最大公约数”，建设充满活力、富有魅力、极具吸引力的现代化城市。

以综合效益为导向，以国土空间规划“一张图”为抓手，出台《关于推动城市有机更新实现高质量发展的实施意见》，构建生活、生产、生态有机融合的城市空间形态。彰显“三轴并行”规划特色。历史轴线全长19公里，是古代中国都城史上最壮丽的都城轴线，串起了隋唐时期经典的“七天建筑”，建成开放了明堂、天堂、应天门、九洲池（一期）、定鼎门，正加快复建天津桥、玄武门，打造城市客厅，再现隋唐洛阳都城繁荣盛景。现代轴线全长15公里，改造提升西工体育场、中原明珠塔等标志性建筑，建设城市阳台，形成新的潮流时尚打卡地。未来轴线全长27公里，贯穿伊滨科技城，连接文化中心、会议会展中心、科学中心、奥林匹克中心，形成北邙文化段、伊洛河谷生态段、伊滨新城段和万安山森林景观段“一实三虚”格局。构建“三级管控”更新体系。全面衔接国土空间规划体系，组织编制《洛阳市城市更新专项规划》，构建“专项规划－片区更新规划－更新单元规划”三级管控体系。专项规划以城市区为编制范围，明确更新方向、目标、规模、时序；片区规划以重点改造区域为编制范围，明确运营策划、产业谋划、开发模式、土地用途等；单元规划明确用地布局、地块指标、绿地建设等实施路径。统筹“三个维度”精准施策。从兴文化、促产业、惠民生三个维度，探索不同类型改造项目的实施路径。针对老城、涧西等遗产保留完整、价值突出的地段，以设施环境提升为主；针对西工兵营、关林等散布遗产资源，采用点状保护、周边织补更新方式；针对地面遗迹较少的东周王城、隋唐城遗址等，全面保护展示大遗址区域空间格局；针对基础设施薄弱等老旧社区，构建完整居住社区，整体提升人居环境品质。

坚持产业优先、产城融合，以城市更新提质带动产业迭代升级，提高经济密度和产业能级。洛阳入选国家产业转型升级示范区，连续4年获国务院督查激励。提升商圈打造消费“新场景”。加快国际消费中心城市建设，“商旅文游购娱”一体化改造传统商圈，植入电竞手游、动漫潮玩、剧本娱乐等多样业态，构建国际名店、品牌首店、非遗老店等多元体系，叫响“春节之源、洛阳过年”等特色品牌，打造了12家省级品牌消费集聚区。活化遗存构筑生活“新空间”。梳理工业遗产47处，实施老厂区、老厂房、老设施“三老”改造，建设天心文创园、东方文创园，活化东方红、洛铜、洛矿等工业IP。中国一拖利用闲置建筑建成国内首个“现代农耕”主题“东方红博物馆”，入选国家工业旅游示范基地。涧西区利用老旧厂房打造“栋能魔王”城市馆，成为全省首家国潮主题轻运动活力中心。抢抓风口培育产业“新动能”。优化城区产业布局，聚焦中高端、瞄准关键环，“优势再造”提升传统产业，“强链聚群”壮大新兴产业，“换道领跑”布局未来产业，建设万亿级全国先进制造业基地。中州时代、华为技术、凯盛科技、360数字创新总部等项目落子布局，普莱柯建设中部最大的生物P3实验室，现代农机装备制造业集群入选“国家队”，十大产业集群规模达到2400亿元。做优平台构建科创“新生态”。聚焦建设高水平国家创新型城市，深化“五区联动”，打造伊滨科技城和周山、伊滨智慧岛，重塑重振高新区，形成龙门实验室“一总部两基地多支点”架构，创新平台近3000个，集聚高新技术企业1100多家、科技型中小企业3000多家，研发投入强度连续四年领跑全省、连续三年高于全国。

坚持以人民为中心，以创建全国文明典范城市为统领，统筹硬件软件、兼顾颜值气质，全面提升城市功能品质，打造宜居宜业、近悦远来的现代化城市，群众获得感幸福感安全感持续提升。综合枢纽“提能级”。建设全国重要的综合性交通枢纽城市，洛阳在中西部非省会城市率先迈入地铁时代，机场通航城市增至30个，中心城区“井字+外环”快速路网基本成型，“三纵三横三环”高速路网加快形成，入选生产服务型国家物流枢纽名单，促进人流、物流、资金流加速集聚，从“区位交通优势”向“枢纽经济优势”转变。公共服务“进社区”。推进文化、医疗、体育、养老等公共服务进社区，建立三级邻里中心体系，200多座城市书房、320多座“口袋公园”和一大批社区体育公园建成投用，社区15分钟“生活圈”完善提升，洛阳入选全国公共文化服务体系示范城市、居家和社区养老改革试点。城市发展“年轻态”。在全省率先建设青年友好型城市，实施产业平台聚才等“五大工程”，构建“租、售、补”一体化青年安居体系，高标准打造青年驿站、青年人才公寓、青年友好型街区，国家级双创孵化基地数量全省领先。数智赋能“新治理”。抓住“宽带中国”示范城市、“千兆城市”IPv6技术创新和融合应用等试点机遇，加快布局新基建，在全省率先实现5G网络中心城区全覆盖、乡镇及农村热点地区连续覆盖，省、市、县数字化城市管理平台联网运行，数字化城管系统荣获“中国人居环境范例奖”。牵手华为打造全国首座城市区液冷超充充电示范站，构建新型综合智慧充电场站网络。

坚持“历史文化是城市的灵魂”，深入实施文旅文创融合战略，持续打好“黄河文化”“盛世隋唐”“伏牛山水”“国花牡丹”“工业遗产”五张牌，建设全国沉浸式文旅目的地。创新“保护性利用”，重塑“千年古都、中华圣城”恢宏气象。深化中华文明探源工程，推进二里头、中国窑申遗，世界客属第33届恳亲大会回到“河洛祖根地”，率先在全国打造3.0版隋唐洛阳城国家遗址公园，恢复古都历史中轴线气象。洛阳荣膺中国文化遗产保护传承十佳城市。丰富“沉浸式体验”，叫响“研学洛阳、读懂历史”文化品牌。在国内率先探索“全城剧本杀”新模式，应天门、九洲池古风古韵，“无上龙门”“神都奇幻志”穿越时空，68家研学基地全省领先，2023世界研学旅游大会在洛阳圆满举办。突出“颠覆性创意”，打造“博物中国、艺都洛阳”靓丽名片。102家特色博物馆遍布全城，省文旅集团、省文旅文创融合创新基地落户洛阳，“牡丹瓷”入选国礼，“洛阳三彩”等文创设计突破千款。聚焦“年轻化消费”，激发“青年友好、悦享时尚”城市活力。“古都夜八点”“国风隋唐”系列活动引发青年打卡热潮，洛邑古城、天心文创园成为青年集聚新地标，国家级夜间文旅消费集聚区数量居全省第一。注重“交互式传播”，展现“古今辉映、诗和远方”独特魅力。与头部平台合作开创城市IP“洛阳模式”，《唐宫夜宴》《洛神水赋》《龙门金刚》《风起洛阳》等火爆出圈，今年第40届中国洛阳牡丹文化节开幕式首创运用“元宇宙”新技术，“两节一会一论坛”美誉度持续提升，城市旅游影响力名列全国前茅。

顺应发展规律，尊重群众意愿，精准把握“改与建”“拆与留”“新与旧”的关系，立足“产业策划－片区规划－项目谋划”逻辑，坚持先急后缓、先易后难，分类施策、试点先行，连片开发、梯次推进。把城市产业发展重点片区和安全隐患突出、群众生活极度困难片区作为试点，按照“综合整治、拆改结合、拆除重建”三种模式，落实“基础设施全到位、城市功能全配套、智慧安防全植入、绿色生态全渗透、物业管理全覆盖”的标准，完善公共设施，一揽子解决“水、电、路、气、网、梯、安、治”等问题。紧临龙门石窟景区的河东社区，通过改造实现了“景区、社区、小区”三区融合发展；洛龙区地勘三号院、广州市场步行街、南峰园和西工兵营等老旧小区改造提升项目相继入选中国城市更新和既有建筑改造优秀案例；老城区莲花寺老旧小区改造项目入选2021年住建部老旧小区改造联系点。

坚持“有形之手”和“无形之手”协同发力，发挥全省要素市场化配置综合改革试点带动作用，有效破解要素瓶颈。注重市场运作。支持鼓励市、区两级国有企业作为实施主体，选择有实力、有经验的市场主体合作运营，积极争取国家政策性贷款和资金，探索利用政府专项债券增加项目资本金，拓宽多元筹资路径。洛龙区探索“EPC+O”建设、运营、管理一体化改造模式，居民通过让渡公共空间经营管理权实现物业管理、加装电梯等“不花钱”。完善激励政策。综合采取土地、规划、财政、税收、金融等政策性激励措施，稳定项目收益预期，提高市场主体积极性。允许重点片区适当提高开发强度，支持实施主体以划拨、出让、租赁等方式依法办理用地手续，先行启动安置房项目建设。创新基金模式。对难以实现平衡的项目，通过城市更新基金以资本金注入、投资补助、贷款贴息等方式给予支持。涧西区采取“城市更新基金+金融机构贷款”模式，由国苑集团设立城市更新“母基金”，以出让份额方式引入中铁九局、中建基础等央企，设立总规模100亿元的城市更新基金，破解安置房建设资金瓶颈。