推进新型城镇化是实施扩大内需战略的重要路径，是畅通国内大循环的必然要求。2022年，我国常住人口城镇化率达65.20％，已步入城镇化中后期发展阶段。目前，城市发展进入城市更新的重要时期，由大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整并重，即从“有没有”转为“好不好”。城市更新日益成为我国当代城市发展的重要主题。

我国城市更新与城镇化建设相伴而生，贯穿于城市发展的各个阶段。

第一阶段：新中国成立初期至20世纪70年代。该阶段城镇化水平由1949年的10.64%提高至1978年的17.92%。新中国成立之初，我国实行计划经济，这一时期主要是恢复经济建设，国家主抓工业生产，城市功能以生产服务为主。由于政府精力有限，国力不足，国家对旧城只是“充分利用，逐步改造”，主要着眼于改造棚户和危房简屋，同时增添一些最基本的市政设施，解决基本生活问题，旧城区基本维持现状。

第二阶段：20世纪70年代后期至90年代。该阶段城镇化水平由1978年的17.92%提高至1990年的26.44%。这个时期，计划经济向市场经济转型，且随着国民经济的发展和人民生活水平的改善，城市职工住房短缺问题开始凸显。城市开始出现大片工业区、商业区、单位职工大院等，城市建设具有强烈计划经济色彩，造就了计划性的秩序空间。但限于当时历史文化保护观念淡漠、城市监管不力等，城市规模发展整体缓慢，旧城环境逐渐恶化，城市更新缓慢，城市结构和形态未发生质的改变。

第三阶段：20世纪90年代初至21世纪初。该阶段城镇化水平由1990年的26.44%提高至2000年的36.22%。这个时期是我国城市迅速扩张与旧城城市更新并行的时期。由于我国经济快速发展，一方面，城市建设占用大量土地（包括旧城、住宅、农用地等）用于工业；另一方面，大量农民务工人员涌入城市，城市自身扩张中出现大量棚户区、旧住宅、废旧厂房等，加上一些地区落后的基础设施，旧城区生活条件不断恶化。

进入21世纪，我国城市发展的特征是城市规模化、新城郊区化、中心城区高密化。这一时期的城市更新以城市开发为主，以追求“超额利润”为重要目标。这一时期也是我国城市文化建设破坏最为严重的时期，城市盲目扩张，城市空间以数量增长为主，千城一面，特色弱化。

第四阶段：21世纪初至今。城镇化水平由2000年的36.22%提高至2022年的65.20%。我国经济进入转型发展期，城市规划进入存量规划与增量规划并存阶段。主要中心城市空间转型与统筹更新的需求显现。城市更新已逐步向理性秩序的方向转变，向实现城市整体效益转变。这一时期，经济发展为城市更新转型发展创造了良好条件。消费结构、产业结构、贸易结构、要素结构的调整，意味着需要通过城市更新带动城市发展转型升级。城市更新作为土地利用价值重新发现的重要手段，已成为城市经济新的增长点。

存在的问题。由于缺乏系统理论指导和顶层制度设计，目前，我国城市更新工作仍存在一些问题。

一是单一逐利下的更新失衡。更新目标以空间改造、土地效益为主，更新方式以拆除重建为主，仅注重存量土地盘活、土地供应以及短期经济利益再分配。一些地方出现了“大拆大建”“拆旧建新”和“拆真建假”等破坏现象，忽视了城市品质、功能与内涵的提升，给城市文化遗产保护造成巨大损失。

二是综合整治不足，缺乏城市功能结构调整的整体考虑。单个零散的更新项目往往背离城市更新的宏观目标，无法从本质上解决城市布局紊乱、交通拥堵严重、环境质量低下，以及市政设施和公共设施等利用效率低下等问题。

三是缺乏整体统筹。更新中忽略了更新地段丰富的社会生活和稳定的社会网络，引发利益格局扭曲、利益分配不公、公共项目难以落地、社会矛盾加剧等问题。

四是缺乏统筹规划、统一领导。自然资源、城建、规划、发改、房产、民政，以及文物保护等主管部门分别从自身领域开展相关工作，部门之间缺乏联动沟通，项目行政审批、复建安置资金管理，以及政府投资和补助等相关配套政策缺乏有机衔接。

取得的经验。多年来，我国北京、上海、广东广州和深圳等地通过制度建设推动城市更新的实践取得了一定成效，特别是在增值收益明显的拆除重建抑或全面改造项目，以及政府积极投入和引导的微更新项目上。项目实施不仅实现了高效集约利用土地，而且优化了环境、提升了城市功能，在社会关系塑造、历史文化保护等维度也发挥了不同程度的作用。

一是创新管理机构。2015年，广州市成立城市更新机构——城市更新局，专设独立机构统一管理城市更新工作。这意味着城市建设管理在分工上的深化、细化，是应对存量时代城市建设的一个创新尝试。城市更新局集政策研究、监管、运作等职能于一身，负责城市更新政策法规制定、资金安排、土地整备、项目实施与监督管理等，这种全流程体系有利于强化专责专权统一管理的优势，提升效能。

二是政府主导下的利益平衡。通过加强政府管控，强化更新利益分配关系与比例等的调控，防止市场逐利导致的城市贡献不足与公共利益流失。政府抓住了平衡各方利益的关键要素，如收益、用途和容量等，并将这些要素细化为无偿转让面积、公益贡献比、土地出让金补缴标准、容积率分段拆迁补偿标准等要求，来实现“政府主导”下的更新收益管理，以适应不同时期的城市发展环境、更新需求和目标导向等。

三是创新投融资机制。其一，在政府支持下，通过国有银行、国有企业、社会资本等创新城市更新投融资机制，改善了由政府单一专项资金安排投入的模式，扩大投融资渠道。其二，成立城市更新基金等，在为政府财政减压的同时，其多元融资渠道也将对更新项目的经济可持续性提出要求，但这意味着政府需要更合理地平衡外部资本收益与公共利益保护之间的关系。

四是强化规划系统管控。重视城市更新规划对空间管控的引领作用，使更新规划与国土空间规划、相关专项规划、国民经济和社会发展规划等深度融合，通过宏观的城市更新专项规划、微观的城市更新单元规划等，共同促进城市更新活动的有序开展。

五是建立城市更新政策体系。通过总结多年城市建设和更新经验，积极探索政府与市场双管齐下的更新方式。其中，北京、上海、广州、深圳等多地出台城市更新实施办法、实施细则、条例、操作规程等系列配套文件，全面保障城市更新实践的开展。

六是尊重权益市场，保障公益优先。政府作为引导者和监督者，打通自下而上的城市更新项目申报、审批、实施途径。城市更新在计划立项时充分尊重权利人的合法权益，并强调公益优先，通过无偿移交用地、配建公共设施与政策性用房等途径来保障公共利益。

我国城市更新实践表明，对城市更新最为根本和至关重要的影响因素有三个，即产权、用途、容量。可以说，每一个或大或小的制度变革都不可避免地触及这三个要素，其背后折射的是不同利益相关者之间的再分配。妥善解决好这三个要素及相互关系，有助于推进城市更新。

产权问题。开展城市更新，首先要面对的是如何处理已经存在的城市开发建设，以及现存的建筑物、构筑物、景观环境和相关设施等建成环境实体的权利归属问题，也就是产权问题。城市更新涉及的产权通常是指财产所有权，就是所有权人依法对自己的财产享有的占有、使用、收益和处分的权利。

城市更新对象的产权复杂性既表现在“土地产权”和“建筑产权”的区别，也表现在“单一产权”和“复合产权”的不同，还存在于“公共产权”“私人产权”及“产权不明”等多种情况，以及40年、50年、70年等差异化的产权年限规定上。实践中，利益各方只有意见一致，才可盘活处理。由此，“产权”成为决定城市更新项目能否实施的首要因素之一，即：对于老旧小区和旧村落来说，产权难点往往在于如何获取数量众多、需求不一致的“个体”产权人的共同同意；对大部分商业与办公区来说，其产权主体相对清晰和单一，处理的难点在于产权转移的议价空间；对于工业区来说，产权问题主要聚焦在工业用地产权地块是否可以分割、产权年限是否可以调整、土地是否可以协议出让等方面。

此外，从我国城市更新的具体实践来看，其更多聚焦在更新项目的历史遗留问题处理、多主体实施、土地协议出让、带动和激励原产权方的自主更新、产权地块边界调整与产权年限等方面。

用途问题。城市更新过程对已有设施在“用途或功能”上的变更会直接导致再开发进程中收益增值等方面的变化。目前，我国变更规划用地性质基本上意味着地块变成一块“新地”，再开发必须重新上市。

按照管理程序，改变土地用途首先需对控制性详细规划依据法定流程进行修订。这对于一些不拆除重建而是弹性改作他用的已有建筑的再开发（如工业建筑的保护性更新利用）来说，带来了很高的制度门槛和实现困境。对此，可通过尝试一些更新制度的创新变革，如放宽“用地兼容性”、推行“弹性用地”、设定部分用途可互相转化、给予工业“转型期”优惠等，降低原有用地性质转变程序的复杂度和难度，强化城市建设法治化管理的权威，减少不必要的行政干预和调控。

容量问题。“容积率”是地块开发容量的表征指标，是城市更新过程平衡成本与收益、决定开发增值等的重要指标，也是城市更新进程中最为敏感的要素之一。许多城市更新项目看似在做存量或减量规划，实质却是减量上的“增量”，即通过提升容积率来产生更多的收益，以平衡成本和增加开发吸引力，从而推进更新实施。

为避免容积率过度提升导致城市建设在强度和密度上的失控，进而影响城市品质提升，我国部分城市采取了一些积极的方法：一是设定容积率调整上限及利益共享；二是提出获得容积率提升或奖励的前提是更新增加公共空间、建设公共设施、提供公共住房等。各地可以此来实现更大区域的建设统筹及公共利益维护，并通过合理的分配机制实现收益共享。

文章来源：中国土地