湖北省第十二次党代会提出努力建设全国构建新发展格局先行区的目标任务，并部署编制《湖北省流域综合治理和统筹发展规划纲要》（以下简称《规划纲要》），作为建设全国构建新发展格局先行区、开展流域综合治理和统筹全省发展的行动纲领。
《规划纲要》研判新发展阶段面临的新形势新任务，把湖北置于国家发展全局中来考虑和谋划未来的发展，结合湖北“三江汇聚、千湖之省”的特点，以流域综合治理明确并守住安全底线，以四化同步推动高质量发展，坚持系统观念、统筹方法，省市联动整体推进规划实施，是近年来省级规划工作的一个创新探索。
规划编制技术牵头人：中国城市规划协会会长 唐凯、中国城市规划设计研究院副院长 郑德高。
统筹发展和安全，以流域综合治理守住安全底线
湖北拥有全国最大的江河湖泊复合淡水湿地生态系统，被称为“千湖之省”，是长江干线径流里程超千公里的唯一省份，肩负着确保“一江清水东流”的重要责任。湖北也是丹江口水库的核心水源区，服务保障京津冀豫约1亿人口饮水安全，肩负着确保“一库净水北送”的特殊使命。江汉平原是国家粮食核心主产区之一，享有“湖广熟、天下足”的美誉，保持较高的粮食自给率和部分外调能力，同样是湖北肩负的国家责任。秦巴山区、武陵山区、大别山区和幕府山区四大生态屏障，筑牢了长江中游地区的生态基底，稳固生态安全格局，是湖北的重要使命。
湖北省自然地理格局示意图
守住安全底线是事关湖北高质量发展的基础和前提。立足湖北自然资源特点和国家安全责任，《规划纲要》明确了湖北必须守住的四类安全底线。一是水安全底线，将长江、汉江防洪作为最重要的安全底线，确保遇标准内洪水时堤防、水库、蓄滞洪区等重点水利工程防洪安全和运行安全；维护南水北调工程、供水和水质安全；统筹生活、生态及生产用水，保障供水安全和重要河湖生态流量。二是水环境安全底线，确保河湖水环境不恶化，河湖水质优良率占比不降低，消除劣V类水体，保障饮用水水源地水质安全。三是粮食安全，守住耕地保护红线，确保可以长期稳定利用的耕地总量不再减少，确保粮食产量稳定。四是生态安全底线，严守生态保护红线，管控重要生态空间，确保生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。
湖北省安全底线管控内容
开展流域综合治理，抓住了关乎湖北发展的“牛鼻子”。流域是相对独立的地理单元，以水系为纽带能系统串联流域内各自然地理要素。以流域综合治理为切入点，能够有效开展源头治理和山水林田湖草系统治理，防范和化解重大风险，筑牢安全的本底；协调好水与产、水与城的关系，营造人与自然和谐相处的发展空间。《规划纲要》形成了省市共同推进底线管控与流域综合治理的工作机制：省级层面以自然地理条件为基础，综合考虑流域水系特点、生态格局等因素，将全省划分为长江干流流域、汉江流域、清江流域3个一级流域和16个二级流域片区，形成以水安全、水环境安全为核心，统筹考虑粮食安全、生态安全的流域治理底线管控单元。市州细化流域单元治理要求，综合考虑行政区划等因素，进一步细化三级、四级流域片区，结合实际落实安全底线清单，开展系统治理和源头治理，为发展创造更好的基础。
统筹城乡区域和资源环境，促进四化同步发展
湖北经济发展不充分，城乡、区域、城镇发展不平衡问题突出。因此《规划纲要》加强多目标统筹，提出以“四化同步”发展作为实现现代化的路径。为了如期实现现代化目标，我国必须用几十年的时间走完西方国家几百年的现代化路程，城镇化、工业化、农业现代化相伴发展，互为影响和制约，又叠加了全球化、信息化、低碳化的影响，面临前所未有的艰巨性和复杂性。《规划纲要》提出了湖北大力推动四化同步发展的关键举措，旨在推动经济质的有效提升和量的合理增长，推动工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，信息化和新型工业化、城镇化、农业现代化深度融合，形成发展的持续动力。
“四化”是现代化的基本内容，四化同步发展是中国式现代化的必然要求。一是新型工业化更加强调质量和效益的综合目标，提出建设优势产业集群，全面推动工业提质增效，推动制造业绿色低碳发展，推进制造业高水平开放等具体措施。二是城镇化更加注重为人的美好生活服务，全面提升城镇化水平和质量，完善城镇化空间格局，推动鄂东、鄂中、鄂西差异化发展。三是农业现代化重在实现农民增收和农业农村生产生活方式的现代化，提高农业发展水平，保障农民增收，建设美好农村人居环境，提升服务能力。四是信息化为城镇化、工业化、农业现代化赋能，以完善数字公共基础设施体系为基础，在数字政府、数字经济、数字社会等方面，加强数字应用。为了保障规划可落地、可操作、可考评，《规划纲要》制定了“目标-重点任务-评价指标”的完整体系。以新型工业化为例，在追求质量和效益的综合目标引领下，分解为“先进技术”“产业结构”“产出效益”“生产方式”“开放格局”五个方面的任务，并通过指标评价来衡量主要任务的完成度。例如以新增突破关键核心技术数量、专精特新企业数量等指标考核先进技术对于产业发展的促进作用。
湖北省四化发展的目标、任务和指标表
空间是发展的载体，空间有序布局是推动“四化同步”协调发展的保障。《规划纲要》基于湖北不同地区的资源禀赋条件，谋划“三生”协同、集约高效的理想空间结构，引导空间差异化有序发展。一是坚持人与自然和谐共生，守护“四屏一山、三江一平原”的自然生态格局，推进生态地区价值转化，保障对外交通通达性和基本公共服务。二是推进人口、资源、环境相协调，优化重大生产力布局，构筑三大都市圈引领、三大发展带支撑的发展格局，提升都市圈的整体竞争力和协作水平，促进发展要素的有序流动。
湖北省理想空间结构示意图
统筹国际国内两个市场两种资源，完善支撑体系
着力提升支撑体系的能力、水平和体系化程度，是统筹发展和安全，推动四化同步发展的基础和保障。湖北九省通衢的交通区位优势显著，教育科技人才基础雄厚。通过提升综合交通体系、现代物流体系等支撑系统，打通制约经济循环的关键堵点，促进商品要素资源畅通流动，链接全国统一大市场，持续打造国内大循环的重要节点和国内国际双循环的重要枢纽。通过加强教育、科技、人才建设相结合的科技创新体系建设，强化四化同步发展的动力。通过强化能源保障体系，支撑经济社会持续稳定发展，满足人民美好生活的用能需求。
《规划纲要》明确综合交通体系、现代物流体系、能源保障、科技创新四类支撑体系的目标任务、推动机制和指标体系，为湖北的发展提供硬支撑、强动力。一是完善综合交通体系，切实推进交通基础设施互联互通，强化沿江交通干线承载能力，高效联通国内主要城市群，多路衔接国际经济合作走廊，引导枢纽城市功能协调发展。二是完善现代物流体系，围绕建成全国重要物流枢纽、全国重点产业供应链资源配置中心、全国供应链服务平台企业集聚高地，强化制造业供应链物流、加强大宗商品物流基地建设。三是完善能源保障体系，从能源产供储销各环节入手，完善城乡能源基础设施，加快建设新型能源体系，提高能源供应保障能力，做好经济社会发展的重要物质保障。四是完善教育科技人才体系，从夯实教育基础、推进科技创新、做强人才支撑等方面，强化科技创新策源功能，加快建设全国科技创新高地、完善高能级科技创新平台体系，不断塑造发展新动能新优势。
多规合一，总领全局
《规划纲要》是全省的纲领性、统领性规划，是各类“子规划”的基础。以《规划纲要》为“一”统领各级各类规划，有助于解决“规划打架”“多规矛盾”等问题，统筹湖北建设全国构建新发展格局先行区的全局，推动经济发展战略与空间发展布局相适应、相统一。
省直各部门按照规划要求，调整完善部门相关规划，明确各阶段的发展目标、重点任务和保障措施。各地结合具体情况，调整完善市州规划，落实底线管控要求，细化发展指引，完善支撑体系。
正负清单，明晰要求
《规划纲要》提出两张清单，作为底线管控和发展指引的基本依据，加强实施监督与规划评估，解决说与做“两张皮”的问题。
负面清单体现安全是发展的前提，通过制定安全管控负面清单，梳理风险点并制定相应的防范措施，有利于兜牢安全底线。这些底线，是不能突破的红线，也是经济建设活动需要遵循的负面清单。
正面清单体现发展是安全的保障，通过制定经济社会发展正面清单，主动对接国家发展战略，因地制宜确定地方发展要求，有利于全省统一方向、明确目标、共同努力，形成发展合力。正面清单不是约束性的，而是鼓励性、引导性的，需要在实践过程中不断调整、不断完善。
上下贯通，联动实施
《规划纲要》凝聚全省智慧、形成全省共识，成为各级党委政府共同编制和“一把手”推动实施的战略规划，解决规划上下不贯通的问题。省市共同编制和实施《规划纲要》，省级层面明确安全管控底线，确定四化同步发展目标、指标体系和支撑体系；市州层面细化负面清单，优化经济发展正面清单，确保全省对本地区提出的目标任务落实到位。同时，建立评估机制，将规划实施情况纳入各地区各部门年度绩效考评。确保各级规划在总体要求上保持一致、流域治理上协调配合、底线管控上落实责任、工作安排上科学有序。
省、市规划重点
结 语
《规划纲要》从安全和发展两个视角，以流域综合治理统筹湖北四化同步发展，是融合管控和发展要素的主动尝试，具有重要的实践意义。《规划纲要》深入落实中央要求和国家战略，对全省经济社会发展、生态文明建设作出全局性、综合性的战略谋划，推动实现更为安全、更可持续的高质量发展，是中国式现代化的湖北路径。
联合编制团队：武汉市规划研究院、湖北省空间规划研究院、湖北省规划设计研究总院有限责任公司；
本文执笔：中国城市规划设计研究院中部分院 陈烨；
感谢作者授权发布。
原文始发于微信公众号（规划中国）：统筹多重目标，省市联动实施——《湖北省流域综合治理和统筹发展规划纲要》解读
规划问道
