环球译介 | 地方的规划文化是否会干扰影响评估的有效性？——关于荷兰世界遗产地的基础设施项目的思考

译者：应伊琼（上海衡复投资发展有限公司）

初校：韩依琪（天津大学），胡玥（清源视野文化咨询有限公司）

终校：尚晋（清源视野文化咨询有限公司）

概述

在过去的几十年里，世界文化遗产地的管理方式和ICOMOS的合宜性都受到了质疑。大量批评集中在关于世界遗产地的空间开发上，因为它们威胁着遗产地的突出普遍价值（OUV），例如（1）德国德累斯顿埃尔伯峡谷（Dresden Elbe Valley）的桥梁工程（译注：导致2009年世界遗产除名）（2）英国巨石阵（Stonehenge）附近的高速公路提案（3）英国利物浦海上商城（Maritime Mercantile City of Liverpool）的开发计划（译注：导致2021年世界遗产除名）。

在这一背景下，ICOMOS于2011年推出了遗产影响评估（HIA）框架，作为协助管理世界遗产地的工具。如今，各缔约国政府被要求对每一个可能对世界遗产地OUV产生负面影响的空间开发项目进行评估。完成评估后，ICOMOS作为HIA领域的国际权威机构会审查评估报告和世界遗产地的管理规划。

本文的目的是探讨遗产地当地的规划文化（local planning cultrue）是否会影响HIA的有效性，并讨论ICOMOS的效力。文章分析了两个市政建设方案——一条接连接道路和一个火车库。这些项目都属于1996年列入《世界遗产名录》的“阿姆斯特丹防线”的遗产范围内。一家荷兰小型咨询公司为此进行了独立的遗产影响评估。尽管这些项目的决策过程漫长而复杂，但这些评估依然被ICOMOS认为是良好实践的范例。作者分析了决策过程，并采访了关键的利益相关机构。

█ 有效性

一般来说，有效性是指实现特定目标的成功程度。在考虑影响评估的有效性时，许多因素交织在一起，包括目的、所用程序、资源充足与否（如时间、成本）、不同利益相关者及其不同的期望、决策者的价值观，以及从这一过程学习的效果。影响评估的有效性具有很强的主观性和多维性，并有赖于大背景。

有效性一般被认为有四个方面。（1）程序性，即遵守适用的机构程序和立法；（2）实效性，即影响评估在多大程度上减轻了负面影响、提升了效果，并影响了决策；（3）获得感，即对参与人员的专业知识和时间/成本效率的满意程度；（4）规范性，即结果在多大程度上超出了HIA和项目的直接范围。

这四个方面反映在关于HIA的实证研究中。例如，Kloos（2017）认为，HIA在以下情况下是最有效的：（1）在决策过程的早期委托实施；（2）作为一个以解决方案为导向的工具，而不是预防手段；（3）以参与性的方式实施。Patiwael等人（2020）强调了透明度和当地利益相关者参与的重要性。Ashrafi等人（2021）认为，有效性受到以下因素的影响：（1）方法；（2）相关法规；（3）多部门合作程度；（4）充分的沟通和能力建设。此外还强调了在规划过程早期进行HIA的重要性。

█ 合宜性

合宜性一般被定义为某件事的公平、合理和可接受程度。在政府决策方面，Bodansky（1999）将合宜性定义为“对权威的证明”，它有社会学（即大众对权威的态度）和规范性（即权威的主张得到某种客观的证明）两个层面。

像ICOMOS这样的国际组织的合宜性也可以从以下方面来考虑。（1）输入信息的合宜性（例如其决策过程输入信息的质量，包括参与程度）；（2）过程合宜性（即实际决策过程的质量）；（3）决策输出的合宜性（即决策被利益相关者视为合宜或可接受的程度，例如能在多大程度上解决问题）。然而，国际组织的内部治理过程往往被视为“黑箱”，这就是为什么过程合法性侧重于责任制、功效、包容性、开放性和透明度。

关于参与式活动在提高过程合宜性方面的成功的实证研究表明，参与式机制的引入存在问题。例如，Doberstein和Millar（2014）发现，过程合宜性可以对机构的输入和输出合宜性产生积极影响，但是一旦参与性受影响，其合宜性就会受到负面影响。Iusmen和Boswell（2017）认为，参与式机制不是一个快速的解决方案，往往需要并行的策略来改善相关组织的合宜性。

█ 规划文化

鉴于对环境的依赖性，作者认为HIA过程的有效性和ICOMOS的合宜性受到当地空间规划文化的影响。空间规划受到文化因素的影响。空间规划专业人员在实践、知识、信仰、规范和价值观方面的差异，导致各地的空间规划方法不同。当地文化影响了空间规划的组织结构，又导致项目管理的风格不同。这就产生了不同的沟通方式、谈判方式和领导方式。

针对这些差异出现了“规划文化”的概念，Sanyal（2005）将其定义为“规划者针对国家、市场和社会团体在社会影响方面所发挥的作用采取的总体精神和态度”。换句话说，规划文化是特定地方的规划行业的范式或世界观，并影响着认知框架、规划实践和规划结果。用“认知框架”来定义规划文化可能掩盖或弱化其作用，但仍然影响着评估的有效性和HIA报告与ICOMOS的合宜性。

荷兰的决策文化可以说是以合作、协商和建立共识为特征的。决策通常不是在一个必须遵守的等级制度中做出的，而是通过谈判达成所有关键的利益相关机构的共识。荷兰的决策往往是一个协商解决方案的过程，而不是只从一组预设选项中做出决定。这种达成共识的工作方式认为所有人在这一过程中是地位平等的，而且他们原则上有权提出不同意见。荷兰决策文化的一个特点是参与者之间经常进行非正式接触。虽然这听起来很有包容性，但在实践中，它往往导致了以正式程序和会议为中心的冗长谈判。这也容易导致谈判结果由参与决策过程的主要利益相关者得出，但没有参与谈判的人可能无法接受他们为达成共识而做出的妥协。

荷兰的决策文化体现在荷兰的规划文化中，它通常被认为是成熟的典范。规划文化具有参与性，在整个决策过程中会请公众对空间规划发表意见。这种社区参与的形式被称作“inspraak”，并被纳入荷兰的空间规划法规中。

2000年左右，荷兰的规划文化转向了更加以地区为导向的发展方式。地方利益相关者获得了更多的重视，当时的关键概念（如公众参与、社会包容、透明度、开放性）被纳入决策过程。随着2012年《基础设施和空间发展愿景》（Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte）的出台，权力下放和放宽管制相结合，荷兰规划文化开始关注信任和共同责任。刺激经济发展在荷兰国家空间规划中变得越来越重要，而其他国家利益（如空间质量）似乎失去了重要性。

要求进行影响评估是荷兰空间规划的普遍做法，遗产保护历来被纳入环境影响评估（EIA）框架。荷兰的环境影响评估被认为是应用广泛且先进的，因为它有强大的法律基础，高于欧盟规定的标准，并且特别注重对拟建项目的替代方案的评估。Arts（2012）等人研究了荷兰EIA从业人员关于EIA有效性中最重要因素的观点后，发现他们强调的四个背景因素不同于他国：（1）法律要求；（2）EIA质量；（3）透明度；（4）支持者和主管部门的环境态度。公开性和利益相关者的参与也被认为是重要的。作者认为，这些背景因素反映了荷兰规划文化的一般特质。与荷兰规划文化类似，荷兰的EIA实践在2010年经历了一次转变，通过精简法规和保障措施来提高时间和成本效率。参与机制变得更加灵活，主管部门被赋予了更多的权力，但这也导致了荷兰EIA质量的整体下降。例如，虽然咨询是荷兰影响评估过程中被接受和重视的部分，但也有一些基础设施项目的影响评估过程和当地利益相关者的参与情况没有达到国际标准。

荷兰的决策文化和规划文化影响着荷兰的遗产管理方式。目前，世界遗产地的保护受到2016年的《遗产法》（Erfgoedwet）和2006年的《空间规划法》（Wet Ruimtelijke Ordening）控制。荷兰世界文化遗产地的管理涉及三个方面：（1）遗产地所有人（即特定遗产地的管理实体）；（2）国家政府，特别是教育、文化和科学部（OCW, Ministerie van Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen）；（3）文化遗产局（RCE, Rijksdienst Cultureel Erfgoed），荷兰教育、文化和科学部的执行机构。遗产地所有人是直接负责保护特定遗产地的个人业主、组织或政府机构；国家政府负责荷兰世界遗产的总体政策；RCE作为“联络中心”（即与UNESCO的联络机构）负责世界遗产地管理规划的制定和协调。2011年，当ICOMOS的HIA指导意见得到认可时，HIA被引入到荷兰世界文化遗产地的管理中。虽然荷兰遗产法规中没有具体的法律要求进行HIA，但遗产地所有人和RCE可以要求在考虑提案之前进行HIA。

阿姆斯特丹水防线建于1883年至1920年间，是一个沿着阿姆斯特丹市周边，由45个工事组成的环形网络，周长135公里（见图1）。该遗产由相互连接的环形防御工事和可被水淹没的空地组成，因其”在世界军事工程发展中的重要地位”，作为”现代欧洲的全面防御系统”的典型，以及”荷兰将水利工程巧妙融入首都防御体系的独特方式”，于1996年列入《世界遗产名录》。这一“防线”的理念是暂时淹没阿姆斯特丹周围的土地，使其成为一个更易于防守的岛屿。50厘米深的水淹区既可减缓敌人的步兵行进，又阻止船只的通行。

图1 阿姆斯特丹防线地图

图2 阿姆斯特丹水防线的拟建基础设施项目地图。根据咨询公司文件调整。

HIA报告指出，七个方案都将对OUV产生不同程度的负面影响（见表1）。该报告被送至ICOMOS。理事会倾向于方案7，因为该方案大部分位于水防线之外。然而，2016年7月，北荷兰省行政部门认为方案7不能解决交通拥堵和卫生问题，并将备选方案减少到三个：”无加建方案”（方案2）、”高尔夫球场方案”（方案3）和 “Heemskerk镇方案”（方案5）。北荷兰省行政部门随后邀请ICOMOS到现场考察，重新考虑备选方案的选择。ICOMOS同意之后，在2017年11月派出了一位文化景观保护和管理方面的西班牙专家前往该地区。根据这次考察，ICOMOS得出结论：”目前没有任何方案可以得到支持”。这导致项目陷入僵局。截至撰写本文时（2021年中），关于连接道路的决策过程仍在进行中，但省行政部门认为高尔夫球场方案是首选方案，并正在探索如何在对世界遗产地影响最小的情况下实现这一方案。

表1 评估连接道路的7个备选方案对遗产价值的影响。基于咨询公司文件

█ 案例2：Uitgeest市附近的火车库

由于预期北荷兰省未来的铁路需求会增加，2010年荷兰基础设施部制定了阿姆斯特丹和阿尔克马尔（Alkmaar）之间的高频铁路运输计划。该计划将利用现有的铁路网络，而不需要新的轨道。为了满足更高频率的铁路运输，该路段需要一个火车库，供多列火车过夜和维修。ProRail作为负责荷兰国家铁路基础设施的机构将按基础设施部的要求规划和建设新的铁路车场。

图2 阿姆斯特丹水防线的拟建基础设施项目地图。根据咨询公司文件调整。

为使公众能够参与HIA过程组织了三次公开会议。HIA报告的结论是，由于火车库降低了露天景观的完整性，将对OUV产生中等程度的负面影响。咨询公司提出了多项缓解措施来减少这种负面影响。2015年10月，HIA报告被送至ICOMOS进行审查，得到的答复是：

“对于火车库，如果没有世界遗产地之外的位置可选，建设地点的视觉影响必须控制到最小程度，并考虑库房中火车移动所带来的视觉影响：最好沿现有线路建造一个中短长度的库房，并增加遮挡视线的栅栏（堤坝、树列）；这可能被认为是造成负面影响的”伪装”，但似乎没有[任何]其他方式能够推进该项目”。

考虑到N203选址的决策过程，ProRail将ICOMOS的意见解释为对其计划的批准，并开始结合HIA和ICOMOS建议的缓解措施确定最终方案。然而，随着时间的推移，当地对项目的抵制不断增加，项目停滞不前。最终在2019年1月，基础设施部宣布在N203处不再需要火车库，因为车库将被建在世界遗产地以外的地方，并称原因是在N203处的建设成本太高。

结论

本文的目的是探讨规划文化是否会影响遗产影响评估（HIA）的有效性和ICOMOS的合宜性。研究结果表明，规划文化确实影响了HIA框架的有效性。在本文的荷兰案例中，规划文化对HIA过程产生了积极的影响。这突出了HIA从业人员熟悉当地规划文化的重要性。在分析的案例中，HIA从业者在一个开放和透明的过程中发挥了促进者的作用，使合作和共识成为可能，并提供以解决方案为导向的缓解措施。这些都是荷兰规划文化的要素，反过来又对HIA报告的有效性产生了积极的影响，因为所有的关键利益相关者都支持这些报告的结论，并认为HIA过程是有用和有效的。

研究结果还表明，如果ICOMOS的决策风格与当地的规划文化有明显的不同，那么当地的规划文化会对其合宜性产生负面影响。

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