关于自然资源法治建设情况的调研报告

自然资源部组建以来，部党组带领全系统深入学习领会习近平法治思想，认真贯彻落实党中央法治建设“一规划两纲要”，印发《自然资源部关于加强自然资源法治建设的通知》和自然资源系统“八五”普法规划，对自然资源系统法治建设进行全面部署。但笔者通过办理行政复议和行政应诉案件、信访信息公开事项等日常工作了解到，自然资源法治建设还存在不少问题。

按照部党组印发的《自然资源部大兴调查研究实施方案》通知要求，部法规司聚焦推进自然资源系统法治建设中的堵点、淤点、难点问题开展了深入调研，对全系统自然资源法治建设基本情况进行了全面摸查。2023年4月至7月，法规司相关人员还赴新疆、四川、江西、浙江等地实地调研。总体来看，自然资源系统坚持以机制夯实法治基础，坚持以立法引领保障改革，坚持以制度规范权力运行，法治建设取得初步成效。

一是各地建立党组（党委）对法治工作的领导机制。20个省级自然资源主管部门成立了由主要负责同志担任组长的法治建设工作领导小组，落实了党政主要负责同志述职述法制度。如：新疆维吾尔自治区自然资源厅印发主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责清单，将职责落到实处；安徽省自然资源厅、广东省自然资源厅主要负责同志亲自讲法治课、作政策宣讲等。

二是地方采取多种方式统筹加强法治力量。如：针对法治机构人员少、基层力量弱的实际，山东省开展抓基层、强基础的“双基”法治建设，建立法治工作室，培养“法治带头人”“法律明白人”，实现全省行政村自然资源咨询员全覆盖，打通服务基层群众的“最后一公里”；浙江省、四川省、河南省在有关事业单位专门设置法治处室承担具体法律事务工作；河北省“1+N”法治护航行动，整合法治机构和法律顾问、事业单位、公职律师等法治力量。

据初步统计，全国已有26个省（区、市）建立了法治建设考核机制。如：河北省制定《法治建设评价体系》《依法行政考核实施细则》，实行月季考评、量化打分；山东省印发《法治建设指标体系》，从定性指标和定量指标两方面明确考核标准，定期进行年度评估；湖北省将法治工作情况纳入年度考核，实施季度通报；贵州省开展国家机关工作人员在线学法用法学习和考试，考试成绩作为干部年终考评依据。

一是大部分省份出台了《土地管理法》的配套法规。据初步统计，已有22个省级地方完善了土地管理配套的地方性法规。如：重庆市将征转分离、采矿用地、生态保护修复激励机制等地方特色改革成果写入《重庆市土地管理条例》；浙江省《土地管理条例》总结了实施数字化改革、严格耕地保护、深化节约集约用地等方面的创新经验；吉林省出台了全国首部保护黑土地的地方性法规《吉林省黑土地保护条例》，建立起黑土地保护的统筹协调机制，做好分类分区差异化管理；海南省出台了《海南自贸港闲置土地处置若干规定》，首创阶梯比例收取闲置费，完善闲置土地处理方式。

二是一些地方探索制定了国土空间规划方面的地方性法规和政府规章。如：河南省率先出台《河南省村庄规划编制和实施规定》；辽宁大连、浙江宁波、江苏南京等地出台国土空间规划方面的地方性法规；海南省出台了《生态保护红线管理规定》。

三是开展了多种形式的生态保护修复立法。如：江西省出台全国首个矿山生态修复领域地方性法规《江西省矿山生态修复与利用条例》，完善矿山生态修复的全过程管理机制；河南省出台《河南省露天矿山综合治理和生态修复条例》，明确了矿山企业、政府部门、社会公众在露天矿山综合治理和生态修复中的责任与义务。

一是清单式、标准化、规范化管理水平不断提升。各地印发了权责清单、行政许可事项清单，15个地方出台首违不罚、轻微违法行为免罚或包容审慎监管清单，24个地方公布了行政检查或“双随机、一公开”随机抽查事项清单。80%以上的地方定期公布现行有效的自然资源管理法规规章和规范性文件目录。

二是重大行政决策程序不断完善。18个地方每年公布重大行政决策目录，7个地方出台了重大行政决策制度规定。各地均开展了规范性文件合法性审核、公平竞争审核和重大执法决定法制审核，浙江出台的规范性文件合法性审核指引被司法部推广。

三是行政监督体系不断健全。如：山东省、上海市、黑龙江省、广西壮族自治区等地建立行政审批事中事后监管年度报告制度；河南省出台土地、矿产、测绘地理信息等6个信用监管办法；浙江省、四川省等8地出台了对涉及行政审批等岗位的干部实行定期交流的规定。

四是普法深度和广度不断拓宽。如：山东省打造“法润自然绿水青山”品牌，集成系列宣传活动，成为有全国影响力的普法宣传品牌；安徽省厅负责同志带队向地方党委、政府开展自然资源法律法规宣介活动；黑龙江省组织开展模拟法庭、自然资源法律演讲、法治作品展览等法治文化活动。

近年来，自然资源管理系统大力推进法治建设，将自然资源管理各项工作纳入法治化轨道。但是，依法行政各项制度虽已建立，却仍未完全落实到位，主要表现在以下几个方面。

一是行政执法程序意识不强，存在“重实体、轻程序”的现象。如：有的重大行政决策中，公众参与、专家论证、风险评估等程序落实不到位，行政决策的科学性、可操作性不足，容易导致法律风险和廉政风险；有的地方在未告知当事人的情况下，直接作出涉及群众重大财产权益的行为，“一刀切”随意停止矿业权审批。

二是行政审批行为不规范，存在“重审批、轻监管”的现象。如：有的地方行政许可申请收件不规范，不依法收取行政许可申请或者收取申请后不依法出具收件凭证，导致申请人行政许可申请久拖不办、维权困难；有的地方下级机关在实施监管过程中对上级机关的行政许可予以限制，甚至出现下级机关以无行政许可职权为由规避属地监管责任。

三是行政执法标准不统一，行政自由裁量权基准不一致，存在畸轻畸重、过罚失当、同案不同罚的现象。如，新《土地管理法》实施后，由于对新旧法适用的理解不一致，关于新法实施前的非法占地行为，有的地方按照旧法进行行政处罚，有的地方则按照新法进行行政处罚，处罚标准差距较大。

四是基层政府信息公开仍存在认识不到位、理解不一致、执行不规范的问题。如：有的地方对信息公开的规定理解不准确，简单以“信息公开成本过高”“涉及工作秘密”等理由不予公开；个别地方仍不想公开、不愿公开或相互推诿，还有的地方存在滥用信息公开补正程序、答复不严谨的情况。

《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》明确要求，建立健全法治政府建设指标体系，强化指标引领，加大考核力度，提升考核权重，将依法行政情况作为对地方政府、政府部门及其领导干部综合绩效考核的重要内容。近年来，自然资源法治建设的考核评价缺乏具体量化指标，针对性、可操作性不强，各项制度要求刚性不足。一些地方自然资源部门“一把手”抓法治的工作机制尚未完全到位，仅仅满足于完成法治建设规定动作，积极性、主动性、创新性不够，现有的法治建设考核评价方式失于“宽松软”，难以形成推动法治建设的硬性要求。

自然资源管理政策性文件尚存在制定程序不规范、解读说明不到位、新旧规定不衔接等问题，政策执行的“最后一公里”尚未打通。

近年来，自然资源系统适应经济社会形势变化，及时跟进出台了一系列好用、管用、实用的政策性文件，对基层自然资源管理具有很好的指导性，但仍存在很多问题，主要表现在以下几个方面：

一是以普通文件代替规范性文件，制定程序上不规范。很多政策性文件实质上属于规范性文件，按照要求应当履行风险评估、公开征求意见、合法性审核、集体审议等程序，但实践中，为规避程序，很多文件简化了程序，导致“规范性文件不规范”、违背上位法规定的情形。

二是政策性文件解读说明不深入、不具体、不及时，缺乏针对性。特别是对执行过程中出现的问题指导性不强，导致群众和基层执法人员理解不一致，把握不准政策的方向和重点，产生执行偏差。尤其是地方实践中的某些新情况、新问题已超出政策性文件规定内容，属于个案，如何对政策性文件作出适用解释，还缺乏权威的有效渠道，没有具体的程序和规则，缺乏上级部门的指导性意见，相关问题和堵点也难以反馈至源头。

三是部分政策性文件修改较频繁，新旧政策的统筹衔接和精准适用不好把握。个别时候还面临政策空档期，旧的政策性文件已失效，新的政策性文件尚未出台，极易产生法律风险等。

一是自然资源管理重大改革上升为法律规定的实践支撑不足。如，涉及全民所有自然资源资产所有、国土空间用途管制和生态保护修复等“两统一”职责的顶层设计缺位，制度空白较多，但推进立法的实践支撑不足，尚不能满足自然资源管理重大制度改革的客观需要。

二是部分法律规定之间存在矛盾冲突，地方反映难以执行。如，《土地管理法》《森林法》《湿地保护法》均规定了占补平衡制度，建设占用均须实现动态平衡，实践中难以落实。

三是部分改革亟待法治保障。如，基层已完成国土空间规划编制，虽然《土地管理法》中已明确了国土空间规划的法律地位，但尚无专门法律规定。同时，《城乡规划法》仍未废止，如何妥善处理《城乡规划法》与国土空间规划管理制度之间的关系，防止有关地方的立法探索可能出现与国家立法不一致、不协调的情形，都亟待思考。

近年来，地方自然资源主管部门大力加强法治机构和队伍建设，但受各地推进法治政府建设的力度和差异化的经济社会发展水平影响，不同区域、不同层级的自然资源法治建设水平极不平衡，特别是基层法治机构和队伍力量普遍薄弱，主要表现在以下两个方面：

一是法治机构任务与人员不匹配，职责与地位不衔接，缺少支撑力量。个别省级自然资源主管部门没有独立的法治机构，绝大多数市县级部门法治力量普遍比较薄弱。据法规司对31个省（自治区、直辖市）的摸底调查统计，市级部门有独立法治机构的平均约30%，县级部门有独立法治机构的平均不足10%。

二是法治工作人员专业性不足。地方法治机构实际在岗人数中，具有法学专业背景的人员不足30%。其中，具有法律职业资格的更少，往往不足5%。如，有的地方已出现新从事法制审核工作人员无法律职业资格、被判程序违法撤销行政处罚决定的案例。

结合调研情况，笔者建议，以贯彻落实党的二十大精神、全面推进自然资源管理法治化为总目标，围绕“严守资源安全底线、优化国土空间格局、促进绿色低碳发展、维护资源资产权益”的定位，推动全系统全面落实法治建设的各项重点任务。   

配合全国人大常委会制定“十四五”立法规划，执行好全国人大常委会、国务院年度立法工作计划，加快推动《国土空间规划法》《矿产资源法》等生态文明领域重大立法项目。同时，鼓励地方积极探索，先行先试，做好对地方性立法项目的指导。

一是建设好自然资源法治宣传矩阵，落实“谁起草、谁解读”机制，加强部门规章、重要规范性文件的宣传和解读，及时回应执行中地方和群众关切的热点难点问题。做好政策执行后评估，建立健全政策纠偏机制。二是定期开展规章和规范性文件清理，统筹做好新旧政策性文件之间的衔接，定期发布现行有效的规章和规范性文件目录，明确自然资源管理依据。三是规范政策执行标准。推动地方完善自然资源行政裁量权基准，适时发布重大典型案例，积极开展“以案释法”“以案普法”，明确执法标准，统一执法尺度。

一是研究制定依法行政量化指标体系，加强对重大依法行政制度落实情况的指导督促，定期开展自然资源法治建设督促检查和通报表扬，对省级自然资源主管部门法治建设情况进行评估排序。二是深入推进行政执法“三项制度”，规范行政执法程序，加强行政执法监督，加快修改《自然资源行政处罚办法》，推动严格规范公正文明执法。三是公布《自然资源系统应知应会法律法规清单》。四是积极应对行政复议体制改革，及时修订《自然资源行政复议规定》。

将地方推进改革的实际需求与解决立法的难点问题相结合，继续选取具有改革精神和创新能力的市、县局作为联系点，明确联系点的选取标准、试点内容、试点成果等，进一步深化联系点工作成效。

健全法治建设先进经验和创新案例共享机制，及时在全系统推送先进经验，以先进带后进。同时，探索建立自然资源法治专家库，推动地方多措并举加强法治机构和队伍建设。

文章来源：中国土地