健康城市：应对新冠疫情专栏
来源：广东省城乡规划设计研究院
撰稿| 城市发展研究中心 丁俊 马迎迎 刘亚茹 左坤 韩雅敏
审核指导| 城市发展研究中心 罗勇
一、引言
2020年初，源于湖北武汉的新型冠状病毒肺炎疫情迅速向全国蔓延，并波及全球众多城市。随着疫情的发展，至2020年1月29日，中国内地31个省区市先后启动了突发公共卫生事件一级响应；2020年1月30日，世界卫生组织宣布新型冠状病毒肺炎疫情为“国际关注的突发公共卫生事件”。
本次疫情的突发性和不确定性让武汉及周边城市的公共卫生防控体系有些措手不及，严峻的疫情若发生在其他大城市或超大城市恐怕也难以从容应对，这无疑也给我国城市公共卫生治理体系提出了巨大考验。未来如何构建安全韧性的应急体系，从而使城市能够更加从容地应对类似的重大突发公共卫生事件，值得深刻警醒和反思。国土空间规划作为城市战略性和全局性的安排，应该对公共卫生安全进行前瞻性地防控，从而更好地支撑健康城市的建设。
二、应对重大公共卫生事件
是现代城市规划的缘起
1. 现代城市规划源于对传染病的防控
回顾城市发展历史，18世纪在英国起步的工业革命推动了城市化进程，促进了人口向城市大规模集聚。但伴随城市人口密度剧增、城市管理滞后，城市公共卫生、公共健康问题凸显，并导致了传染疾病的流行，如19世纪三四十年代蔓延于英国和欧洲大陆的霍乱就是由贫民区和工人住宅区的卫生问题所引发，由此也引起了人们对城市未来发展方向的讨论，为现代城市规划的形成和发展奠定了基础。
2. 现代城市规划体系在应对重大公共卫生事件中逐步形成
为防止肺结核、霍乱等传染病的流行，英国自19世纪中叶起出台了一系列法规来管理和改善城市卫生状况，并于1909年通过了历史上第一部城市规划法《住房、城镇规划等法》。现代城市规划学的奠基之作——霍华德的《田园城市–通向明天的和平之路》中所提出的田园城市构想的目标之一，也是为了减少因人口密度过高引发的疾病流行。这些早期应对重大公共卫生事件的思想对现代城市规划体系的建立产生了重大影响，其中就包括优化城市空间形态、合理布局公共服务设施和市政基础设施等。
三、面对新冠肺炎类重大公共卫生
安全事件，国土空间规划如何应对
要应对重大突发公共卫生事件，需要有长远性和战略性的考虑，并建立现代化的城市治理体系，而国土空间规划就是城市治理体系的重要组成部分。在国土空间规划中，应高度重视公共卫生安全应急体系的建设，从目标理念、空间安排、设施布置、技术手段等方面进行全方位统筹考虑。
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践行“健康城市”理念
增强综合防灾和应急意识
虽然自2003年“非典”爆发以来，我国对流行疾病引起的突发公共卫生问题引起了一定的重视，制定了一系列安全应急措施，并积极推动健康城市建设。但是，本次新冠肺炎疫情快速蔓延所反映的城市公共卫生安全问题，凸显出我们应对不确定风险的灾害防控意识和应急响应能力仍然较为薄弱，健康城市建设仍然任重道远。这警示我们在开展国土空间规划过程中，应深入践行“健康城市”理念，增强综合防灾和应急意识。具体而言：
一是将“健康城市”理念纳入国土空间规划编制和实施。此次疫情的发展进一步凸显了国土空间“健康”的重要性，也引发我们反思健康城市的规划与建设。在开展国土空间规划中，应树立“大健康”理念，践行生态文明思想，加强生态保护与环境治理，降低国土空间的健康风险；积极推广绿色发展方式和生活方式，构建完善的城市公共健康保障系统，让人民共享公平可及的健康服务，从而建设高质量、可持续发展的健康城市。
二是强化综合防灾和公共卫生安全风险防范与应急意识。国土空间规划治理不仅要考虑粮食安全、能源安全、水源安全等风险，还应该重视公共卫生事件的突发风险。在编制国土空间规划中，应树立起高度的风险防范意识，将公共卫生安全应急思想贯穿到“五级三类”的国土空间规划体系中，重视灾害风险评估和风险管控，以编制公共安全应急体系专项规划为抓手，建立完善的公共卫生安全应急防控体系，提升城市应急管理能力，助推安全韧性城市建设。
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做好应急空间预留和战略留白
提高规划弹性适应能力
在武汉新冠疫情发展的前期，传染病隔离区（如武汉金银潭医院）面积和床位的不足使得大量疑似病例无法及时收治，不得不在普通医院混治，增加了交叉感染的风险，这与武汉作为我国中部地区中心城市的地位和适应大都市人口发展的需求不匹配。好在武汉及时仿照SARS时期北京小汤山医院建设模式，火速选址并建设了“火神山”和“雷神山”两座应急医院，在一定程度上缓解了患者就诊压力。这警示我们在编制国土空间规划中，要做好应急空间预留和战略留白，以提高规划弹性适应能力。具体而言：
一是为各类应急设施和场所预留足够的空间。长期以来，由于传染性疾病爆发频次较低，城乡规划考虑的应急避难场所主要应对火灾、爆炸、洪水、地震等突发公共事件，而对应对传染病疫情的大型应急医疗设施重视不够。在国土空间规划布局中，要统筹考虑各类应急设施和场所，将应急医疗设施纳入国土空间规划编制内容，并预留足够的空间和设施接入条件，避免在疫情发生时被动选址而对城市发展造成负面影响。
二是刚弹结合，保留功能置换的可能性。在布局和建设大型应急医院等应急设施过程中，应按照刚弹结合和平战结合的思路统筹进行，为更新改造和功能置换留足余地。如应急医院平时可做科研用房、疗养医院等功能，疫情发生时可迅速改造成为抗击疫情的主战场，SARS时期的北京小汤山医院以及在本次疫情中武汉、长沙、上海等地临时搭建和改造修缮的医院与治疗点就是这种思路的体现。
三是要建立规划“留白”机制。在国土空间规划中，为应对城市未来发展的不确定性，对于当前暂时尚未想清楚、看明白、有打算且符合建设条件的地方，应实行“留白”机制，划定战略留白用地，既可为城市未来高质量发展和可持续发展留有余地，也可为城市应对大型突发公共事件留出建设应急防灾减灾设施的空间。
火神山医院平面规划图
（图片来源：中信设计院）
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加强城市通风廊道
和生命安全通道建设
据有关研究表明，武汉爆发的新型冠状病毒与SARS在传播途径上有相同之处，防止其传播的有效措施之一就是隔离和通风。另外，大量救援物资的运输以及密集人群的隔离与疏散对于城市来说也是一个极大的考验，而面对肆虐来袭的疫情，由于平时对生命安全通道建设的重视程度不足，导致救援物资的调配与运输存在诸多问题。因此，在国土空间规划中，城市通风廊道和生命安全通道的建设尤为重要。具体而言：
一是优化城市组团式空间布局，强化通风廊道建设。在2003年SARS爆发期间，广州、深圳、香港三个城市规模大体相当，但深圳死亡人数却远少于广州和香港，据相关学者研究表明，深圳由九个相互隔离的组团构成，通风和日照条件好，而广州几乎是单一组团，香港的高密度导致通风和日照严重不足。结合本次新冠肺炎疫情的防控，这启示我们在国土空间规划中应优先考虑组团式空间布局，加强绿化隔离带建设，并结合区域大气特征，从区域、城市、街区等不同尺度下研究依托交通干道、绿化带、天然河道等开敞空间来增强城市通风廊道建设。
二是实施“刚弹相济”城市交通防控体系，加强生命安全通道建设。交通系统作为城市生命线供给的必要基础设施，在疫情发生时可为物资运输、人员隔离与疏散提供重要的物质空间支持。结合当前疫情防控，今后的国土空间应结合城市快速干道或城市主干道实施“刚弹相济”的交通防控体系，预留生命安全通道，以便发生紧急情况下可以快速保障资源供应调配以及快速疏散，进而保障资源供应调配的有序进行。
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优化医疗卫生等公共服务设施布局
提高配套标准
本次疫情的急剧扩张超出了武汉及湖北其他市县医疗设施的承载能力，特别是“封城”以后普遍面临医院床位和专业医护人员不足、物质资源供给缺乏等问题，对医疗卫生、应急服务等设施的空间配置和物资供应能力提出了巨大挑战。这警示我们在国土空间规划中应加强医疗卫生等公共服务设施的优化配置，完善应急设施体系的建设。具体而言：
一是适应城市人口分布，优化设施空间布局。积极整合城市优势公共服务资源，推动高水平医疗资源等关键重大公共服务设施集中布局，在发挥规模效应的同时，提高应对突发公共事件的应急能力；同时，践行邻里单元的理念，推动社区医院等基层公共服务设施均衡布局，并与城市常住人口的密度和空间分布相匹配，从而提高公共服务设施的服务服务效率和便利度。
二是适应城市高质量发展需求，提高设施配套标准。加强城市公共服务设施和基础设施的体检和升级，逐步完善生活服务设施、公共交通设施、环卫市政设施、物流设施、信息通讯设施等关键配套设施的供给，特别要重视应急医疗卫生、应急物流、应急通讯等应急设施体系的建设和完善，提高城市的承载能力和应对突发公共事件的韧性。
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加强大数据、人工智能等新技术的
支撑和辅助作用
本次疫情发生后，百度、丁香园等平台利用大数据对实时疫情空间分布、人口迁徙、涉疫人员活动情况等进行了快速分析和研判，为疫情防控提供了一定的数据支撑。但面对肆虐的疫情，仍然暴露出疫情监测预警能力不足、风险识别和评估不够、信息公开滞后等问题。这警示我们在开展国土空间规划时，应加强大数据、人工智能等新技术的运用，支撑和辅助城市公共卫生安全应急体系的建设。具体而言：
2020年1月22日武汉人口迁出目的地
（数据来源：百度地图慧眼）
一是运用智慧城市手段，对城市公共卫生安全进行“无死角”监管。在开展国土空间规划和城市治理过程中，可充分利用大数据、人工智能等新技术，整合城市公共监察资源、公共服务设施、人口流动等城市海量数据，监测预警分析城市公共卫生安全事件发生的高危地区和高危人群，对可能出现的公共卫生安全事件进行监测预警，并对其风险进行分析、识别和评估，为前瞻性开展公共卫生安全应急和防控提供科学决策支撑。
二是建立城市公共卫生安全应急管理信息平台，并与国土空间规划信息平台对接。加强不同部门和不同区域联防联控信息系统的建立、对接和共享，整合公共卫生安全要素实时空间信息、应急物流管理信息、城市健康数据等资源，并与国土空间规划信息平台进行对接，提高国土空间规划对公共卫生安全的预见性和精准性，并增强公共卫生安全应急体系的科学性。
三是科学辅助公共卫生安全应急资源的高效组织和调配。借助大数据等手段，对社会和公众需求、公共资源进行深入挖掘分析、评估、预测，从而合理配置和布局各类用地和公共设施，以满足公共卫生安全事件发生时公众对应急管理服务多层次、均等化需求。同时，加强城市智慧基础设施建设，提高应急物资调配的科学性和效率。
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加强社区规划管理
提高城市治理精细化水平
这次的疫情防控关键在社区，疫情发生后各地基层干部、社区工作者积极跟进流动人员登记、加强人员健康监测，多地小区、村庄实行封闭管理，实施群防群治、联防联控，有效防止了疫情的传播蔓延。但我们也应清醒地认识到，这次疫情防治良机的错失与政府长期以来形成的“统治”观念并非没有关系。这警示我们应高度重视基层治理工作，加强社区规划管理，提升城市精细化管理水平。具体而言：
一是推动规划和空间治理重心向基层下移。探索建立社区规划师制度，通过责任规划师、责任建筑师等形式推动社区共同缔造，搭建社区居民自治平台，培养社区居民的城市意识和主人意识，建立共建共治共享的社会治理格局。
二是完善社区网格化管理机制。科学划分社区网格单元，加强网格员配套，将城市管理、公共服务、重大公共卫生安全统筹纳入网格化管理，并加强基层医疗、文化等公共服务设施和应急基础设施配置，提升社区应对突发公共事件的响应速度和能力。
三是强化社区层面的应急宣传体系建设。规划建设多层级的城市应急广播体系，尤其是加强城市社区和农村社区的宣传设施建设，强化对重大突发公共事件的宣传，提高社区应急宣传力度和覆盖面。
广州白云区黄石街道白云尚城社区防疫宣传
与体温检测
（图片来源：新华网）
四、结语
公共安全关系到每个人的切身利益和生活质量。除类似于本次新冠肺炎疫情的公共卫生安全事件外，公共安全事件还涉及火灾、爆炸、洪水、地震等方面。国土空间规划应坚持以人民为中心，高度重视并加强各类公共安全应急体系的建设，为科学规划建设安全、韧性、健康城市提供支撑。
参考文章：
[1] 仇保兴：现代健康城市的三大新使命http://www.sohu.com/a/246045111_99912039
[2] 韧性城市：面对新冠疫情，规划师对公共领域与应急管理的建议https://m.thepaper.cn/newsDetail_forward_5756601?from=singlemessage
[3]我国公共卫生防控治理的四大痛点及其战略应对思考——基于新型冠状病毒疫情的观察https://mp.weixin.qq.com/s/aPlCH3mz_6T7fZ0J1_COhw
[4] 公共安全导向的国土空间规划本源思考——关于重大公共卫生事件下城市空间防控系统建设https://mp.weixin.qq.com/s__biz=MzA3NTE1MjI5MA==&mid=2650784523&idx=2&sn=70654f8e15cd7074fdcecf31db9f5bff&chksm=877f8dc6b00804d040bb99e02665d2cd98f7f9e5578d9b71ae3a9ed626efea295b0897a49282&scene=0&xtrack=1#rd
[5]加强健康社区建设，应对新冠肺炎流行
https://mp.weixin.qq.com/s/xNUxE3PXA7pLhP-AuJwZiQ
[6] 全球看武汉｜香港反思SARS：高密度城市如何提升通风环境http://m.thepaper.cn/newsDetail_forward_5687257
原文始发于微信公众号（南粤规划）：疫情思考|国土空间规划如何应对重大公共卫生安全应急体系建设 ——基于新型冠状病毒肺炎疫情的思考