【专题】规划在重大公共卫生事件中的响应

     武汉新冠肺炎再一次给我们敲响警钟：在全球化与城市化不可逆的大背景下，在超大型城市地区不断涌现、城市功能高度密集和混合，关联性和流动性不断加强加密的新常态下，如何通过城市规划促进公共健康？规划与设计工程师对于卫生防疫能够做些什么？

     鉴于这种想法，浙江大学城乡规划设计研究院从规划设计、建筑工程、文化旅游与生态景观等角度，推出了系列文章《公共卫生突发事件的规划与设计应对思考》，希望与各位同仁一同对此次疫情所暴露出的问题进行反思，对未来的规划方向、理念与设计进行探讨。

 传染病是人类发展历史上所面临的最可怕的公共卫生问题。它的暴发曾经给社会经济发展带来深重的灾难，人类历史上因传染病而死的人数远多于因战争而死的人数。黑死病直接夺走了当时欧洲的60%的生命，疟疾在过去100年就导致了全球大约3亿人死亡，因天花致死的人更是多达5亿（1980年彻底消灭），霍乱在1817～1923年间在全球大流行共计六次，使千百万人丧失生命，结核病仅在二十世纪初就造成了约1亿人死亡。此次新型冠状肺炎在短短的40天，累计感染患者3.7万人，致800余人死亡。

     人类与传染病的斗争必将是一场长期而艰难的斗争。就全球形式看，目前传染病本身呈现“ 新传染病不断出现（如SAＲS、H1N1流感、埃博拉病毒病、新冠肺炎等）,旧传染病死灰复燃（如霍乱、疟疾等）、病原体抗药性增强 ”的趋势,加之近年来国际来往更加频繁、城市人口迅速增加、人的流动性大大增强及人居生态环境的持续恶化等背景原因，目前有害病毒的传播更为迅速、传播范围更加广大、传染防治难度将持续增加。从城市的长期发展看，大规模急性传染病的发生有其必然性。

城市与瘟疫之间的对抗已经有着上百年的历史。自18世纪中叶起，随着工业革命的爆发，伦敦人口由1800年的86万人增加大1850年的236万、1900年的453万，一方面城市在快速扩张过程中完全以适应机器大生产发展的需要为导向，导致城市空间格局杂乱、基础设施严重匮乏；另一方面在初期资本主义市场化工业经济体制下，工人们工作生活的卫生条件和环境卫生极其恶劣。19世纪中叶源于印度的霍乱4次肆虐英国，1849年流行世界的鼠疫再次席卷欧洲大陆，造成大量人口的死亡和巨大的社会恐慌。1841年曼彻斯特的死亡率为3.38%，利物浦则达到了3.48%，兰开斯特郡工人的平均寿命仅为22.1岁，公共卫生安全成为城市安全发展的一大隐患，并让社会各界深感不安。

1.2 公共卫生保障促进了现代规划学科的产生

     严峻的公共健康问题成为现代公共卫生学科起源的契机，也间接引致了现代城市规划的诞生。19世纪中期，肆虐英国城市的大规模霍乱迫使政府实施控制和提供公共服务：1848 年颁布的《公共健康法》对城市卫生和建筑进行了一定的管制；1875年制定的世界上第一部《公共卫生法》强制性规定了城市卫生设施和住宅的最低建设标准。在随后的50年里，英国的城市规划一直由卫生部门负责，后改由健康部门负责。人们强烈地意识到“只有通过整体的形态规划，才能摆脱城市发展现实中的困境”，公共卫生离不开空间支持，规划第一次以技术工具的角色参与到城市公共卫生的改善中，并成为政府必须介入和负责的任务之一。

1.3 促进人类健康是城市规划的重要任务

      规划理论体系的逐步完善仍然与公共卫生问题有千丝万缕的联系：霍华德的田园城市理论、西谛的城市形态研究都或多或少地起源于对人居环境改善的愿望，1860年之后英国逐渐认识到城市卫生环境的重要性并开始实施一系列改良贫民窟的计划。法国在1853年开始了由霍斯曼主导的巴黎重建计划，它对抗和治理的对象是霍乱、城市美学，体现的是卫生和商业的新价值观。公共卫生运动、环境保护运动和城市美化运动贯穿于近代西方城市化的全过程，深刻的影响了近现代城市规划的起源与实践，城市规划从诞生之始所秉承的终极目标就是促进人的健康和发展。

英国早期的《公共卫生法》赋予了规划行政管理的职能，但其起初只关注建筑本身的卫生条件及土地开发的管理措施，即规划在城市发展中只是一个被动适应的角色。到20 世纪30年代初，经济危机爆发、传染病再次流行，英国又颁布了《城乡规划法》，给予了规划干预财产权制度和为实现公共利益而决策的权力。到了后工业阶段，随着规划师们对人本环境的进一步重视和规划理念的进步，城乡规划又被赋予了为实现目标提供不同途径、协调发展过程中的矛盾及对具体的建设行为进行管理和规范的责任。时至今日，在经济全球一体化和注重公民权保障的背景下，治理和善治的理念成为城乡规划的指导理论，城乡规划的公共政策与保障公平的属性逐渐成为了规划的主要目的。

2.2.1 情景模拟应对突发事件的不确定性

     城市突发公共卫生事件多为难以预测但发生后损失极大的的小概率事件，加之城市是复杂的、不断变化的有机体，传统确定性思维指导下的城市规划往往难以保证规划的理性。建立在确定性基础上的精确预测的“ 情景规划 ”范式，是对面临的机遇和挑战进行评估，制定一套连贯的可行的替代方案供分析决策，其中包含了最相关的多种不确定性。其结果将扩大我们对未来风险的理解，弥补我们对未来可能的发展状况的忽视，在大城市的防疫体系规划中产生了良好的应用前景。

2.2.2 大数据支持疫情预警与政府决策

     在此次新型冠状病毒疫情攻坚战中，通过GIS能够有效管理空间和属性信息，确定新增感染者的来源及近期确诊情况的时间序列，帮助制作市内各区风险空间格局图，通过对数字的可视化表达，清晰明了地展示疫情风险的高低圈层，已成为疫情防治和政府部门科学决策的依据。

自9.11事件之后，美国把公共卫生安全和国防安全、金融安全、信息安全并列提升为国家安全事务。美国突发公共卫生事件应急体系值得我国借鉴的有三大系统：一是全国公共卫生信息系统——能够灵活机动地针对新病设立新的疾病监测报告预警系统；二是全国医疗器械应急物品救援快速反应系统——在美国几个保密的战略地点储备的应急医药和急救用品,包括疫苗、抗生素、抗体、解毒剂及输液设备等，可在12小时内为美国任何受灾区一次提供50吨以上的所需物资；三是大都市医学应急网络系统——由联邦政府出钱装备和补贴各大都市医院，医院平时根据市场需要运行，一旦出现疫情，在政府要求的时间内可以马上转换为应急医院。

     首先是建立区域性医疗救治基地。阪神大地震后，日本在全国建立了诸多灾害据点医院。其次是建立应急交通的灾害运输方案与储备体系。在防疫物流方面，日本制定了较完善的灾害运输替代方案、编制救灾物流作业流程手册和对救灾物资进行分阶段管理制度等。例如救灾物资的配送工作分为三个阶段：第一阶段由政府行政单位负责，由军队协助交通管制，主要任务包括救援物资的收集、存放和运输及维护紧急物品的运输。第二阶段由政府委托物流公司进行专业配送、存储管理，物流公司负责选择具体车站等配送中心，第三阶段仍由物流公司负责，根据救灾物资性质分送不同的仓库,并经交叉转运站(Cross-docking)分类后直送灾民点。

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