美国公共卫生突发事件的应急响应机制及启示

自新冠肺炎疫情以来，中国政府全力做好防控工作，采取切实有效措施，坚决遏制疫情蔓延势头。习近平总书记强调，“要健全国家公共卫生应急管理体系，提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平”。公共卫生突发事件是一个全球性议题，作为世界上最大的发达国家，美国建立起一整套应对突发公共卫生事件的体系，预警能力和应急协调水平获得世界公认。

2012年，全球风险咨询公司香港PERC发布的世界各国应对重大疾病和传染病能力报告中，美国在诸多国家排名中名列榜首。美国疾病防控体系经历了100多年的建设，尤其是在2001年9.11事件之后，美国把公共卫生安全和国防安全、金融安全、信息安全并列提升为国家安全事务，公共卫生突发体系建设更趋完善。美国一些重要部分，例如美国国防部、卫生部、联邦调查局、环境保护局、应急管理局和能源部均参与了应对体系建设工作，保证了公共卫生应对体系强有力的指挥功能。分析美国的公共卫生应急管理经验，有利于为我国提供参考借鉴。

美国国家响应框架（NRF）作为美国《国家国土安全战略》一部分，提出整体的指导性原则，使各级家庭响应能够为灾难和紧急情况做好充足准备，并提供统一的国家响应。2003-2005年H5N1禽流感期间，2005年11月，美国国土安全委员会发布《国家大流感战略》，从国家如何应对H5N1的战略、国家战略的核心和实施国家战略的建议3个方面内容，构成立体应对模式。

在现有的国家突发事件管理系统（NIMS）和突发事件指挥系统（ICS）标准化的基础上，美国建立了以国土安全部为中心，下设联邦、州、县、市、社区五个层次的应急和响应机构，采取以属地应急管理为主、分级响应为辅，可在任何级别、任何时间实施，以应对地方，州和国家的紧急或灾难响应。2020年1月21日，美国疾病预防与控制中心（CDC）公布了美国境内第一例新型冠状病毒感染的肺炎病例后，当日起美国的三个机场将对前往美国的旅客进行入境检查，以检测旅客是否存在发烧等新型冠状病毒感染的肺炎相关症状。

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在重大疫情监测预警方面，美国疾病控制与预防中心（CDC）发挥着举足轻重的作用。疾病预防控制中心确保州和地方公共卫生系统为突发公共卫生事件做好准备，它具有应对影响公众健康的传染性、职业性和处理环境事件的独特能力。疾病预防控制中心还致力于在全国范围内增强医疗对策的就绪性，以有效应对需要救命药物和医疗用品的大型公共卫生突发事件。通过这些资源，疾病预防控制中心帮助公共卫生部门提高其对一系列公共卫生事件的响应能力。

应对紧急重大疫情，需要依据法律法规进行科学分类应对。美国根据突发事件的性质，形成联邦法律、总统命令以及政策指南为主体的应急处置制度体系，为应对提供法律保障。1994年美国联邦政府通过了《公共卫生服务法》，明确规定卫生总局医务主任有权阻止传染病防治及各项卫生检疫措施等相关规章。2000年，美国国会通过《公共卫生威胁与紧急状态法》，对处理重大传染病疫情进行法律厘清。

2004年，美国国土安全部出台《国家突发事件管理体系》，根据事件的性质把突发事件划分为自然性突发事件和人为性突发事件。2006年，美国国会又颁布《大规模时疫和全危害准备法》，建立并强化了卫生与公共服务部防范和应对突发公共卫生事件的权力。此外，类似于南卡罗纳莱州的《传染病法》的各州、县等地方性法律法规，对于传染病的具体信息、检验、隔离具有确定规定，医护人员与县、州之间形成一条上报链，并在24h上报，若违反定当追究责任。

另一个是在全国根据突发事件的性质，建立医疗物资保障保障系统。其中，以CDC负责的全国药品储备为核心，各地分布了12个专用药品存放场，每个存放场储存不少于84种药品，以此保障12h内可获得药品，以充分实现突发公共卫生事件的物资需求。同时，美国设有由国家精神卫生研究所承担的重大公共事件引起的精神疾病防治，且国家一律承担所有防治费用。疫苗储备也是美国物资储备的重要内容。自1994年开始，美国强制实行免费疫苗接种，为18岁以下未成年人提供疫苗接种服务。

一个是建立“全国公共卫生信息系统”，包括国家应急行动中心、电子网络疾病监测报告系统以及临床公共卫生沟通系统。电子网络疾病监测报告系统按疾病设立不同的报告系统。比如普通传染病、艾滋病、结核病等。近年来还开发出各种针对不同症状的不同监测系统，以及可以迅速通知临床人员的预警系统。

另一个是建立“全国公共卫生实验室快速诊断应急网络系统”。美国公共卫生系统实验室自成体系，按联邦、州、基层分为三级。该系统专长于实用检验，在人员、设备、资金方面与大学临床实验室各有所长。建立了现场流行病学调查控制机动队伍和网络系统，通过近70年的运行，疫情情报服务机动队伍和全国网络运行颇好。

即使像美国这样高度城市化的国家，城市人口比例仍在继续上升，目前美国城市人口占总人口的比例已经超过80%。联合国经济和社会事务部（UNDESA）预测，这一比例将在2050年达到90%。美国政府根据国家高度城市化这一特点，建立“两个应急”体系。

一个是建立“大都市医学应急网络系统”。网络系统覆盖了美国的所有大城市，主要由联邦政府出钱装备和补贴各大都市医院，包括现有的传染病医院或综合医院的传染病科，使每个签约医院（科）都有负压病房等应对设备。医院平时根据市场需要正常运行，根据工作安排，进行传染病防治能力的训练准备，一旦出现疫情，在政府要求的时间内可以马上转换为应急医院。

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另一个是，形成“都市医药器械应急物品救援快速反应机制”。“城市就绪计划”（Cities Readiness Initiative，CRI）是一项由联邦政府资助的计划，旨在增强美国主要城市备灾情况，国家战略储备提供应急医药和急救用品救命药品和医疗用品，包括疫苗、抗生素、抗体、解毒剂及输液设施等，应对大型公共卫生突发事件。CRI项目始于2004年，覆盖21个城市，现已扩展到总共72个城市和大都市统计区，确保每个州至少有一个CRI城市。2019财年CRI资金为6.2亿美元。

防患于未然，美国公共安全卫生建设还体现为利用教育及文化方式推进”防疫型社会“建设。社区是现代城市的细胞，是灾害的直接受体，也是抗击防疫灾害的主体。美国各个地方政府通过公共卫生评估报告，选定一些潜在的危险度高的社区，以派遣卫生专业人员方式，进驻开展培训指导，打造”减灾型社区“。

2003年，美国国土安全部还制定社区”可持续减灾计划“，其中传染病防治内容，作为其中一部分，重点进行内容指导。此外，美国社会组织发达，社区应急反应小组（CERT）就是美国重要的针对传染病等社区防控的社会组织，该组织通过开展志愿服务、社区培训、防控救灾模拟等活动，做好社区和家庭防护准备工作。美国红十字会作为美国传染病防控重要非盈利社会组织，下辖990个区级和市级的红十字会分别设有社区办事处，辅助政府开展社区教育和宣传，以及开展防疫救援行动。  

针对这次疫情应对中暴露出来的短板和不足，应充分参考借鉴美国等发达国家相关经验，健全国家应急管理体系，提高处理急难险重任务能力。

公共卫生安全危机，具有突发性、不确定性和危害影响范围大等特点，需要多部门协同应对。参考借鉴美国的纵横一体化的综合管理体系，形成一个高效、协调且系统的整体。要发挥我国集中力量办大事的特点，多部门统筹协作，健全科学研究、疾病控制、临床治疗的有效协同机制，及时完善突发重特大疫情防控规范和应急救治管理办法。

根据我国国情和机构设置特点，尽快完善健全国性的重大疫情应急响应机制，建立集中统一高效的领导指挥体系。尽快完善突发公共卫生事件信息上报、确认及发布等环节，尤其是传染病疫情爆发的第一时间，能及时发现并采取措施，遏制其传播扩散，以此降低不必要的损失。充分运用5G技术，互联网+、大数据、人工智能、云计算等数字技术，在疫情监测分析、预警报告等方面更好发挥支撑作用。

美国的应对经验表明，先进的公共卫生应急体系都以法律为支撑和保障，尤其是需要法律来规范明确权责划分。根据本次疫情应对存在的法律漏洞，尽快制定和完善应急法律和政策，实现有法可依、有规可循，用法治方式抓好疫情防控、维护社会稳定。强化公共卫生法治保障，全面加强和完善公共卫生领域相关法律法规建设，认真评估传染病防治法、野生动物保护法等法律法规的修改完善。尽快推动出台生物安全法，加快构建国家生物安全法律法规体系、制度保障体系。

完善政府问责的相关法律制度，重视法律层面的约束力，确立从重处罚机制，形成党政领导干部引咎辞职制度。此外，除法律保障外，美国建立多州应急物资储备场所，体现物资保障也非常重要。要健全统一的应急物资保障体系，优化重要应急物资产能保障和区域布局，做到关键时刻调得出、用得上。同时，也要健全国家储备体系，科学调整储备的品类、规模、结构，提升储备效能。建立国家统一的应急物资采购供应体系，对应急救援物资实行集中管理、统一调拨、统一配送，推动应急物资供应保障网更加高效安全可控。

美国重视与媒体机构的沟通，重大卫生信息的发布与传播是美国应对公共突发卫生事件的重要机制。要充分吸收本次疫情应对在第一时间信息发布上的不足。完善全国信息预警系统，公共卫生事件一旦爆发，及时通过媒体和网络平台向公众和社会发布防控信息，通过疫情的播报和传播还原事情本原和进展情况。要在全国各地普遍建立日常监测小组，收集疑似情报，利用信息录入与处理系统进行综合分析，科学预测突发事件的发生概率。要强化风险意识，及时关注国外重大传染病信息，收集疑似传染病有效信息，完善公共卫生重大风险研判、评估、决策、防控协同机制。

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美国的经验表明，地方城市作为经济发展、人口流动中枢，是疫情防控主战场。要根据我国东西部经济发展不平衡情况，结合扶贫工作，健全地方公共卫生服务体系，优化医疗卫生资源投入结构，加强中西部地区农村、社区等基层防控能力建设，织密织牢第一道防线。建立地方政府强制信息发布和强制采取应急措施的制度。

如果当地方政府收到两个以上卫生行政部门的确认和预警信息，必须对外发布信息，并采取相应应急或限制措施。此外，美国公共卫生应急体制，注重把市场、社会资源整合进来。要让体制外的企业、社会组织、非政府组织以及公民个人有序参与到整个公共卫生应急社会动员机制中来，解决应急社会动员信息“最后一公里”没有打通的问题。

我国拥有14亿人口，目前大多数民众关于传染病防治法的认识和知晓基本不高，而全民普及无疑有利于法律的遵守。“紧密联系依靠群众”是《传染病防治法》确立的重要原则，借助媒体等网络资源，广泛宣传。全民应参与传染病的防控工作中，做好个人应急学习，培养公众的危机意识和理性应对能力。

此外，我国一些地方民众由于公共危机危机淡薄，食用野生动物，需要广泛宣传野生动物保护法律法律，杜绝陈旧陋习。要创造条件，从小培养危机意识，将突发公共卫生事件的教育、培训、演练等融入中小学教程及民众的日常生活中，真正意义上提升了全面应对危机的意识。应加大实行全民健康教育和健康促进，定期组织突发公共卫生事件的健康教育活动，使其制度化、规范化、全民化；定期开展实用化应急演练。

参考文献

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[2]涂永前：应对突发公共卫生事件，“信息传输”如何更有效，新京报评论，2020年2月16日。

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