健康城市：应对新冠疫情专栏
从2003年的非典到今年新型冠状病毒的爆发，大型公共卫生事件在对医疗系统的应急防控提出挑战的同时，也对城市公共管理和城市公共设施建设提出了新的要求。本次疫情的爆发伴随中国春运而起，巨大的人口流动和高密度的人口聚集，为防疫工作开展带来了很大的难度。从本次疫情期间各省的重大突发公共卫生事件一级响应措施来看，大型公共安全事件的管控和防治需要多个专业不同维度进行综合响应和处理，其中，与大部分居民活动相关的城市建设及管理问题显得至关重要。从城市规划的角度，如何使疫情防控期间的居民生活得到保证，各项系统有序运转，如何在疫情持续期及今后将城市安全的理念补充到具体的建设环节当中，如何从疫情吸取经验和教训，建设更完备积极的城市安全防疫系统，是城市规划行业需要思考的重点和应承担起的社会责任。
面对本次新型肺炎，通过思考城市的疫情安全承载能力、快速响应能力以及城市功能的正常运行能力，从国土空间规划的角度提出如下疫情防控规划建议：
建议甘肃省、市（州）国土空间规划“一张图”基础信息平台中增加公共安全事件地理信息监控平台
城市大型公共卫生事件防控期间，集合地理信息的城市传染疫情监控和预警检测至关重要。
以地理信息作为基础，结合本省疫情传播实时数据，并通过地理分析形成疫情空间预警机制，在防止传染病扩散和传播中具有重要的战略作用。以大数据为基础的地理信息分析，通过挖潜甘肃省内城市空间与居民行为之间的关联指标，并结合流行病的工作机制，将结论指标与疫情传染事件建立对应的分析平台和信息反馈网络，可以为疫情防控提供多维度的线索，有利于辅助决策部门及时制定、调整相应的防控措施，做到预警与防控结合。同时，在已有数据分析的基础上，建议由甘肃省自然资源厅和卫生健康委员会两个部分共同协作，成立以省为单位、市州为基础的“甘肃省城市应急医疗防控网络平台”，整合流行病传染案例的发生要素，结合医疗数据和城市管理数据，接收、分析不同市州空间中与相关疫情有联系的异常数据和突发案例，及时形成统一的信息传递和防控平台，进行多部门协作管理，将防疫监控和流行病分析的时效性和科学管理做到最大化。
建议甘肃省主要市州结合国土空间规划编制，修编城市防灾减灾专项规划，将卫生防疫保障等社会类突发情况纳入城市防灾减灾系统当中
城市防灾减灾规划对于大型公共卫生事件的控制及早期防护有重要支撑作用。
通过本次疫情经验，我省城市救灾防灾体系的关注点应从自然类灾害的预防延伸到卫生等社会类突发情况的预备方面。在城市突发公共安全事件期间，不同公共设施服务点的布局情况、可达性、便捷性以及承载能力都需要考虑不同事件级别的应对方案，尤其是普通人群和感染人群的合理引导和空间隔离，对城市救灾防灾体系是很严峻的挑战。目前城市的防灾救灾体系主要侧重于自然灾害的应对，大部分城市的防灾规划与建设中对于卫生类公共安全事件的防控考虑极度欠缺，针对疫情防控的建筑布局、设施功能并未考虑的平时与疫情期间的结合。以本次武汉“方舱医院”的设立来看，大型公共设施的疫情应对需要及早规划，考虑特殊时期的功能性和设施布置的完整性。城市规划的总体层面应该考虑疫情防控的应对策略和设施布局，构建分级防控体系，控制层面应该考虑划分专门用地应对突发事件，并提出平、灾两个时期的情景预判，对部分建筑功能进行平、灾两种划分策略，及早应对，并根据相关功能划定相应指标，例如卫生防疫保障用地规划留白用地，灵活管理。
建议在我省市州国土空间规划编制过程当中，将城市公共服务设施建设分为长期服务和临时服务两种类型，以应对不同层次不同类型的公共安全事件
城市的发展过程中，各类公共服务设施的建设影响居民的生活水平和城市的管理水平。普通时期的公共服务设施建设，往往考虑人群的正常流动和各项社会功能有序运行的情况，设施的服务半径和承载能力趋向理想状态，通过提前预估预判虽然可以满足平时人群需求，但是在疫情等公共安全事件期间，受限于城市部分服务机构的停运、人群活动范围的限制，公共服务设施的功能性很难得到有效发挥。同时，居民的生活圈范围从15分钟基本圈层进一步受到压缩，在保证居民的日常生活和管理的需求下，城市建设不但要考虑长期公共设施的设置，也要提前预备临时性服务点的建设资源。以商业设施为例，服务范围在疫情期间受到进一步压缩，以步行为基础的居民活动路径很难选择大型商业设施，社区一级的服务设施在疫情时期应承担更多的服务功能，在严控严管小区，应设立临时物资供应点满足居民日常生活的基本需求。医疗设施在疫情期间的下沉可以分流大型综合医疗机构的就诊压力，减少居民感染风险，同时，为防止疫情的大面积扩散，在确诊病例达到一定程度时期，应及早对人群进行截流，通过临时医疗点和医疗机构分区隔离诊治，减少疫情的传播。通过平时和疫情期间的长短期公共服务设施计划及建设，对今后面对公共安全事件，可以提供有效的处理手段和措施。
建议我省市州在国土空间规划编制中增加平、灾两个时期的物资储备规划和应急交通专项规划
物资储备及物流供应是公共安全事件当中涉及民生的重要领域，合理的防灾储备和运行规划有利于保障居民的基本生活。
本次疫情期间，各地暴露的相关物资储备缺乏、物流供应困难问题应成为今后城市建设的重要关注点。各类救灾防灾物资以及居民的日常生活物资需要提早谋划储备，根据非典以及本次新冠病毒的防控级别、规模进行预估预判，结合各类流行性疾病等其他公共安全事件划分不同的等级，以应对疫情爆发期间的城市管理。应该由防灾规划划定物流储备及流通的特殊空间，划定物资调拨分配系统，做到平时和疫情两套执行方案，保证不同时期城市的物资供应。同时还要考虑建设城市平、灾两套交通运输系统，根据公共安全事件等级，制定交通预案，既能配合疫情防控对交通的特殊需求，又能保证各类救灾物资和生活物资的运送得到保障，保障疫情期间城市物流系统的基本运转。在我省市州发生公共安全事件期间，本省的应急物流通道也可以形成多地物资供应链与防控圈。
建议我省县区级级行政部门考虑社区整合及公共服务设施配套，以居民基本生活圈作为划分依据，形成社区主导的基础城市服务体系，合理分配城市应急资源，强化城市基层组织在大型公共安全时期的组织功能和服务功能
城市分级管理的效果和作用在本次疫情中显得尤为明显，以社区为基本单位的管理机制和公共服务平台，有利于在大型公共安全事件中做到积极防控和具体职能承担。
城市的基本单元和对应的公共服务设施对于特殊时期的城市管理至关重要。基层组织的构成与建设，以及与之对应的配套设施布局，需要有完整的体系和规划，使已有城市功能单元在疫情期间可以马上进入防控角色，承担分级应对职能，并有相应的基层组织单元进行配合。根据本次疫情的防治防控情况，基层社区组织发挥了很大的作用，但是城市建设中对基层组织的忽略也在本次防疫中暴露出一系列执行层面的问题。城市基层组织的管理范围受辖区居民构成和小区性质存在大小不一，部分大型社区的管理很难做到及时有效，部分小型社区又受限于管理范围问题很难做到区域内的居民统一协调。应从城市居民基本生活圈层的角度，重新考虑城市基层管理单元，合并划分部分社区，尽量均衡管理，解决基层服务的公共资源配给问题。在基层单元的功能性问题上，以往只注重社区人口管理和公共政策执行，对于人员培训、设施建设的考虑较少。基层管理单元应定期组织人员进行防灾救灾培训，使其具备基本防护知识，在疫情发生时做到第一时间社区层面的科学防控，并形成救灾联防系统，及时上报相关部门等待进一步解决。同时基层管理单元应重视公共服务设施的建设情况，例如我国三级医疗体系中社区医院的建设在部分城市还未得到有效推广，其设施水平和就诊水平很难达到对应要求，在疫情防控期间很难有效分离就诊人群，给大型综合医疗机构带来沉重的就诊负担和居民感染风险。社区应结合城市防灾规划，对部分重点监控点进行临时公共服务设施的设置和管理，形成平时科普、疫时防护，科学管理、多面服务的新型社区管理机制。
在我国城镇化逐年有序开展的情况下，城市管理问题显得异常重要，在突发公共安全事件的面前，城市管理如何保障居民的健康和基本生活需求，如何做到科学管理和有序防护，如何分级分时期应对各类城市安全事件，需要多部门、多行业进行协同配合，也需要城市规划从业者和城市管理者吸取经验教训，未雨绸缪，及早规划各类应对措施和方案，不断探索保障城市安全的新方法新机制。
文章来源丨西北师大城市规划与旅游景观院
作者信息丨李巍 杨承兴
编辑排版丨中规建业城市规划设计院 信息中心
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原文始发于微信公众号（新土地规划人）：「新·观点」重视疫情防控在国土空间规划中的地位和功能——甘肃省国土空间规划的疫情防控重点建议