【疫情思考】突发公共卫生事件时期的城市社区治理应对

一、突发公共卫生事件中的治理挑战

我国上一次大规模的突发公共卫生事件是2003年的“非典”，由此促成了同年《突发公共卫生事件应急条例》的出台，以及2007年《中华人民共和国突发事件应对法》的颁布实施，从而形成了我国“一案三制”的应急管理体系。在“国家—省—市—县”四级应急管理组织体制下，我国的应急工作主要还是以国家层面为主导核心，地方政府的自主管理权较小。2009 年国务院印发了《关于加强基层应急队伍建设的意见》，开始重视基层机构在突发事件应急处置中的重要作用。但是这个基层主要是指县级的公安消防队伍及其他优势专业应急救援队伍，关于街道、乡镇等基层的作用主要还是原则性的指导意见，具体到社区，就更是缺乏细致的应急预案。

在日常以“维稳”工作为中心的治理格局下，地方政府对于公共卫生事件风险的判断和宣传都会持比较甚至“过于”审慎的态度，只有在疫情充分显示出严重性和破坏性的情况下，相关治理措施才会层层升级。因此，对于基层社区来说，在制度层面缺乏可依循的具体办法，在现实层面缺乏上级政府的明确指示，如何应对突发公共卫生事件中的特殊治理需求，的确是巨大挑战。

以此次新冠肺炎为例，2019年12月武汉出现病例以后，卫生机构方面的相关工作一直在层层推进：12月31日，国家卫健委第一批专家组抵达武汉；2020年1月1日，国家卫健委成立了疫情应对处置领导小组；1月3日，向世界卫生组织（WHO）通报了疫情信息；1月6日，中国疾控中心对武汉疫情内部启动突发公共卫生事件二级响应；1月15日，中国疾控中心内部启动突发公共卫生事件应急一级响应，意味着事情“特别重大”。但反观地方政府方面，直到1月20日钟南山院士证实新冠病毒的“人传人”特性且有医护感染之后，武汉市的防控力度才开始明显升级。因此直到1月18日，江岸区18万居民的百步亭社区还在举办第二十届万家宴。虽然此举在之后饱受诟病，但实际上事前三天曾有社区工作者提出停办异议，只是未获采纳。

当面对高度复杂和不可预测的突发公共卫生事件时，基层社区治理不仅面临巨大压力，而且毫无先例可循，显然不是日常的“自我管理、自我服务”模式所能够解决的。因此我们也可以从各种报道中看到，在最初的一段时间内，武汉许多基层社区的治理是处于比较混乱的状态，一些居民发文章抨击社区什么都不管。而实际上，社区工作人员从接到政府部门的防疫工作通知之后，立刻采取了政策宣传、摸查排找等日常治理措施，但确实不知道应该如何应对安排用车、联系就诊、排队住院等疫情时期的非常需求，只能不停向上级请示，工作量激增却效果有限。

二、非常时期的社区治理应对

从全国各地抗击新冠肺炎的工作来看，基层社区（包括村庄）的确扮演了重要角色。武汉市的数千个社区，更是被视为此次应对新冠肺炎疫情的第一道防线，在遭遇了初期的资源不足和人手紧缺之后，其工作已逐渐步入正规。目前广大基层社区对于抗击新冠肺炎已经逐渐形成一套运行较为顺畅的工作流程，其基层社区治理工作主要有以下几个方面：

第一，政策宣传和消息采集。新冠肺炎疫情发生后，各个社区的工作人员都积极宣传防治政策和措施，在提高居民的风险意识、调动防疫自觉性和相互监督方面发挥了积极作用。日常治理模式下各社区中普遍实行的“网格治理”也在此时发挥了重要作用，每个小区都是通过“网格员”联络各个网格内的家庭，进行情况摸排、信息的收集和上报。

第二，社区封闭和消杀防疫。当前很多社区都设有门禁和门卫，虽然平时出入管理较松，但非常时期可以立刻升级。随着全国确诊和疑似病例的不断增加，各地都相继宣布了社区和村庄实行封闭式管理，在出入口设置检查点、严格人员和车辆的进出、监督口罩佩戴等工作，主要都是由基层社区和村庄落实完成。日前河南省硬核防疫的各种举措在网络上引起热议，其主要抓手就是依靠广大村庄和社区的严格执行。此外，日常社区治理中的重要内容之一公共卫生管理，也在非常时期升级为以专业药品和程序对社区进行彻底的消毒杀菌。

第三，资源保障和社区照顾。对于封闭管理的社区，尤其是处于疫情中心的武汉市各社区，政府拨付和各地援助的各种防疫和生活物资都是通过社区来进行分配和派送，在物资不足时，一些社区还会尽量寻求渠道采购部分所需物资，然后根据居民的需求进行分发。对于行动不便者、孤寡高龄老人和残疾人等特殊群体，还要给予特别照顾。例如根据2月18日国家卫健委的通报，全国目前已有323名严重精神障碍患者被确诊为新冠肺炎。在新冠肺炎疫情期间，这些患者的定期访视、送药上门、紧急处置等，都需要社区进行照护。

第四，患者排查和就医安排。这一职能主要是武汉市社区面临的新挑战。自1月24日起，武汉市就提出要对新冠肺炎相关患者施行“分级分类就医制度”，由各社区负责，全面排查所在辖区发热病人，并送至社区医疗卫生服务中心对病情进行筛选、分类，避免患者无序流动，减少医院内交叉感染。这就使得社区成为居民获取医疗救助的第一环节，各社区要对辖区内的发热病人进行全覆盖排查登记，确定隔离点，将疑似病人、密切接触者等分类隔离，联系核酸检测，联系医疗机构，安排专门车辆运送确诊病人等，并全程追踪。

第五，情绪安慰和心理辅导。由于长时间的居家隔离、各种生活不便、关于疫情大量消极信息，容易让人们出现愤怒、恐慌、抑郁、焦虑等各种情绪问题。而对于身处疫情中心的武汉市民来说，发热病人因无法获得医疗救助的绝望、逝者家属因失去亲人的哀伤等情况更为严重，于是直面居民的社区工作人员往往还需要承担起帮助居民疏解压力和安抚情绪的重任。在诸多对疫情期间的基层采访中，社区工作人员普遍提到他们每天都会接到很多电话，诉说恐慌的、发泄情绪的、寻求安慰的等等，很多都属于心理援助的范畴。

三、一点反思

从世界各国的经验来看，应急管理的理论探索和管理制度都是随着实践的深入而不断完善的。此次全国抗击新冠肺炎的战斗虽然仍在继续，但基层社区治理中遇到的问题和积累的经验对于我国完善应对突发公共卫生事件的制度也起到了积极作用。

对于基层社区而言，应当细化具有可操作性的应急预案。在事前的日常工作中，培训和指导社区工作人员、开展公众教育、招募志愿者为抵御风险提供准备。当存在公共卫生事件风险时，有效收集基层相关的关键信息报告有关部门，向居民发出适当的预警信号。当事件发生时，采取适当措施和流程来获取和分配资源、提供社区服务、降低事故损害。当事件结束后，继续做好社区卫生的监控、评估，以及协助对社区居民的心理辅导等工作。