【专家笔谈】谭纵波：从公共卫生到国土空间规划——规划的原点与问题意识

从公共卫生到国土空间规划

——规划的原点与问题意识

谭纵波

清华大学建筑学院城市规划系 教授

2020年始，一场突如其来的新冠肺炎疫情将现代社会中公共卫生的重要性凸显了出来。一时间各行各业都在围绕疫情献计献策，规划行业也不例外，一大批业内专家学者就规划与突发公共卫生事件的关系展开了积极的讨论，并针对规划在应对突发公共卫生事件中可以发挥的作用提出了诸多建设性的意见和建议，体现了规划人的担当。

追本溯源，回到规划的起源与现实作用，就会发现规划与公共卫生有着历史上的深厚渊源和现实中的密切关系。解决公共卫生问题的努力造就了近现代城市规划的起源之一，现实中规划与公共卫生同属公共政策的载体与工具，是社会治理的重要手段；但二者之间又存在差异，各有侧重。公共卫生涉及长周期的防控与应急的救治，而规划则更侧重长周期的设施与环境建设，并且公共卫生的目标相对单一，而规划则涉及更多的领域。透过此次疫情中公共卫生领域的成功经验以及所暴露出的问题，或许可以促使规划进行某些深度思考，并带来如下启发。

1. “以人民为中心”

“以人民为中心”是公共政策的核心目标，以人为本也并非是一句空泛的口号，而是需要落实到实处的基本原则。从公共卫生角度来看，目前我国人均医疗投入及资源与我国经济发展水平之间还存在不小的差距。例如：医疗卫生支出的GDP占比尚未达到世界平均水平，人均护士人数更是只有发达国家，如日本的五分之一。相应的，规划在包括医疗卫生设施在内的基础设施、公共服务设施用地等方面的保障也应体现以人为本，侧重民生的基本原则，尽快补足短板。另外，以人为本还涉及到社会公平问题，在医疗资源有限的情况下，应对突发疫情与维持正常医疗服务之间需要保持一个平衡。同理，规划在服务经济发展的同时，如何为低收入等弱势群体提供社会保障也是衡量是否实现以人为本社会公平的重要指标。

2. 科学态度、专业团队

在近代英国，公共卫生需求的出现直接催生了近代城市规划。斯诺（John Snow）与怀特黑德（Henry whitehead）在伦敦苏豪区绘制的“死亡地图”不但奠定了流行病调查分析的科学方法，也影响到盖迪斯所提倡的城市规划“调查—分析—规划”的理性主义方法论。斯诺挑战当时主流“瘴气”致病学说并最终赢得胜利所依靠的正是基于一手调研资料的理性分析和判断。因此，以现实为基础，理性分析判断，不盲从“权威”的实事求是精神成为了公共卫生学以及城市规划的基因。另一方面，“外行和非官方‘当地专家’的重要性”与“多学科思想的横向交融”（参见：约翰逊（Johnson）《死亡地图：伦敦的瘟疫如何重塑今天的世界和城市》）使得公共卫生学从一开始就依赖专业团队的协作。在专业知识快速膨胀的今天，规划将更加依赖多学科融合的专业化团队协作。

3. 发挥市场作用、应对市场失灵

在市场经济环境下，公共卫生与规划同属坚守社会底线，应对市场失灵的政府行政工具。但是公共政策是对市场的补充和矫正，需要恰当把握其中的“度”，更不是取而代之。防疫需要兼顾社会的正常运行和经济活动的连续性，规划也需要在促进经济发展与维护生态环境和空间秩序之间取得某种平衡。“过度”的防疫与规划均会适得其反，损伤社会经济运行的整体效率。作为体现公共政策的政府行政工具，防疫与规划均会涉及对公民权利实行强制性限制的问题，需要格外审慎。传染病强制隔离等涉及公共利益的强制性限制需要有明确的法理、授权和边界；同理，“违法建筑”的强制拆除以及各种“整治”等规划实施中的强制力的行使同样需要慎重。强制力的行使是为了社会整体的公共利益和市场的健康运行，而不是别的什么。

4. 信息公开、公众参与

新冠肺炎疫情放大了信息对现代社会的影响，无论是早期疫情通报的滞后，还是贯穿于整个过程的“谣言”泛滥。谣言止于信息的公开，恐慌止于信息的透明，信心来自准确及时的信息，当疫情过后，恐怕没有什么比此事更值得总结和反思。同样，在现代民主社会中，规划的成功与否在很大程度上取决于规划的内容在多大程度上取得了社会的广泛共识和认同。而公众参与正是达成这种社会共识和认同过程中的重要手段，依照阿尔斯坦（Sherry Arnstein）关于公众参与的阶梯理论，通知（informing）是所有不同程度公众参与的起点，可见信息的公开对规划而言同样重要。

5. 实现良治的法制保障

从近代公共卫生观念的诞生可以看出，法制与科学是一架马车上的两个轮子。作为公共卫生的先驱，英国1848年颁布《公共卫生法》与斯诺1854年着手苏荷区霍乱调查并发现污染源并非是时间上的巧合。这说明在公共卫生等涉及社会治理的领域，制度建设与科学态度同等重要，甚至更重要。此次疫情中，从疫情发布的权限与义务到强制佩戴口罩等现象均表明有关完善公共卫生立法的工作刻不容缓。只有包括公共卫生在内的社会治理纳入法治化的轨道才能实现真正的社会良治。同为社会治理工具的规划在维护生态环境与空间秩序方面同样具有强制性的特征，也需要遵从“实质正义”与“程序正义”的原则，实现规划编制、审批和实施各个环节的有法可依。

疫情即将过去，而公共卫生体系的建立和完善、国土空间规划体系的构建和改进将是长期的工作。相近的渊源，相同的目标，共享的任务，未来公共卫生与规划仍将互勉互励，彼此借鉴，相伴而行。