详规制度建设 | 云南省：探索建立刚弹兼备、灵活适用的国土空间详细规划管理体系

2019年以来，国家层面相继出台文件建立“五级三类”国土空间规划体系，逐步明确详细规划编制和管理的顶层要求。云南省按照国家和省委省政府的安排部署，结合自身实际，在总体规划编制过程中制定了详细规划单元划定指引并完成了单元划定。于2023年11月发布实施了《云南省国土空间详细规划编制导则（试行）》（以下简称《导则》），指导和规范云南省开展详细规划编审工作。同时，正在同步制定详细规划成果数据库标准和实施评估指南等标准，逐步完善云南省国土空间详细规划制度体系。主要经验做法如下：

自2021年3月开始，云南省先后开展全省容积率、城镇开发边界内控制性详细规划编制摸底调查及现行详细规划评估等基础工作，并赴16个州市实地开展控详规管理问题难点调研，充分掌握全省详细规划编审现状。于2022年3月31日印发《云南省自然资源厅关于过渡期控制性详细规划管理有关工作的通知》，要求全省详细规划管理要坚守底线思维，严格落实“三区三线”等控制线要求，规范过渡期控制性详细规划管理。同时，在借鉴学习其他兄弟省份的先进经验基础上，结合云南省各地规划管理水平差异明显、发展现状参差不齐的实际，探索建立以“一个规划、两个层次”的详细规划编制总体思路，即详细规划应按照一个完整规划组织编制，规划内容包括单元和地块两个层次，两个层次规划一次性编制到位，不进行分步编制和分别审批，旨在解决不同管理水平、不同管理能力的差异化需求。

云南省详细规划编制思路

为保障总体规划到详细规划的有效传导，一是将云南省国土空间总体规划中需要传导的核心内容分解至传导划定的详细规划单元，如国家“大三线”（永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界）、云南省“小三线”（工业用地红线、耕地后备资源补充空间、林地后备资源补充空间）和“城四线”（蓝、绿、紫、黄线）控制规模，以及单元内人口规模、主导功能分区、建设用地规模等指标应分解到位。二是将地块层面在单元的总体控制和平衡下，再次承接分解细化至具体地块的用地性质、用地面积、建筑高度、密度、容积率等控制指标，并作为土地出让和规划许可的依据；三是详细规划将涉及空间结构效率、空间品质的指标进行转译，以提高指标在详细规划中的可落实性。例如，人均公园绿地指标、步行广场5分钟覆盖率（%）等转译为绿地规模、配套设施地面积或点位控制要求等。

云南省详细规划传导指标体系

《导则》按照“编到地块、管到单元”的方式，把握好底线刚性和发展弹性的关系，强化详细规划动态维护和迭代更新，并从规划编制和审批管理不同角度建立刚弹兼备的详细规划体系。首先，在编制层面，以提高全省详细规划覆盖率和管理水平为目的，详细规划分为单元和地块两个层次进行编制，按照定界控制、定点定向、指标控制和条文控制四种方式进行管制。其中单元层次重点落实国土空间总体规划要求，并与相关专项规划进行衔接，侧重统筹性，强调底线管控；地块层次重点支撑具体项目的落地，侧重实施性，运用城市设计方法，重点控制地块的相关指标，并在单元内总体平衡的前提下体现灵活性。

单元-地块层析编制要点

其次，在审批管理层面，以建立详细规划动态更新、提高管理效率为目标，设置了规划修改、维护和勘误三种规划调整方式。一是涉及单元层次较为刚性的管控内容调整时，按规划修改程序执行，严格按照规划论证、征求意见、专题报告、编制方案、报原审批机关的程序落实；二是不突破单元层次刚性管控的地块层次内容调整的，以保障公共利益和人民群众高品质生活为前提，以4种情形按规划维护程序执行，由原审批机关同级自然资源主管部门审批并更新数据库；三是涉及成果中存在表达错误或者信息误差的，按规划勘误程序更新规划数据库管理。

详细规划调整内容

充分考虑云南省地形地貌多元、自然风光与民族风貌地域特色突出的特征，强化重点地段的详细规划管控工作。针对城市更新地段、历史文化保护地段、沿山滨水景观区域以及重要街道、重要民族文化活动区、重要交通枢纽区、城市重要公园等其他重点地段进行精细化研究，创造性地提出相应控制要素和细化相关管控要求，并明确详细规划中运用城市设计手法，对整体街区风貌、建筑形态、色彩、第五立面、天际线等做出管控要求。

为进一步提高全省详细规划编制管理水平，加强试点带动，以点带面探索经验，确定一批具有典型性、示范性和实操性的实践案例，省级开展了曲靖市中心城区和红河州元阳县新街镇城市设计试点，要求两地城市设计试点均要按照《导则》要求开展编制，并落实到详细规划层面，为全省其他地区提供示范，同时促进《导则》修改完善。

下一步，云南省将按照自然资源部相关要求，加快推进国土空间详细规划的编制、审批及入库工作，在实践中检验并完善详细规划制度建设，为全国国土空间详细规划工作贡献“云南经验”。