规划问道
当前国内众多城市面临环境用水利用不合理，河道生态条件整体变差，滨水空间亲水性不足等问题，但由于传统规划的理念落后、滨水地区各专业统筹难度大，导致大多问题难以解决。需要通过创新规划理念，加强专业融合，才能合理保护、利用现有水资源，提升环境品质、实现水城协调发展。
本文通过系统梳理北京市水环境及滨水区建设的现状及存在问题，明确了水环境问题存在的深层次原因是缺乏统筹，即流域不统筹、水环境保护与城市建设不统筹、各部门实施管理不统筹。针对以上问题，规划提出通过珍惜水资源，保护水环境、发挥水价值，全面实现水环境对城市发展的保障及促进带动作用，以实现流域间统筹、城市建设与水环境保护及水价值提升的统筹、实施工作的统筹为目标，打造人居和谐、生态、安全的“珍水城市”。并分别从设定城市发展底线及规划建设“蓝网”系统两方面提出了详细的对策。
0. 引言
水是城市的生存之源、发展之要、生态之基，也是城市发展不可或缺的公益性、基础性、战略性资源。当前国内众多城市面临环境用水利用不合理，河道生态条件整体变差，滨水空间亲水性不足等问题，但由于传统规划的理念落后、滨水地区各专业统筹难度大，导致大多问题难以解决。需要通过创新规划理念，加强专业融合，才能合理保护、利用现有水资源，提升环境品质、实现水城协调发展。
2008年奥运后，北京确立了建设“人文北京、科技北京、绿色北京”的发展战略，并将建设中国特色世界城市作为下阶段新的发展目标。为了更好地支持建设世界城市的发展目标，体现绿色生态、以人为本等发展理念，统筹协调全市的水环境建设及两侧土地开发建设，北京市于2012年开展了北京市域水环境 与滨水区统筹规划工作。
1.历史与现状
1.1 历史沿革
北京是世界闻名的文化古都，至今已有三千多年的历史。北京城的河湖水系始建于金，完善于元，经明清的刻意经营，形成了比较完整的城市水系。北京城的河湖水系对北京城市发展有深刻的影响，对于金、元、明、清都城的选址起着决定性的作用。北京曾是北方军事防守重镇，后来又做为金、元、明、清的都城。历代王朝都非常重视水利设施的建设，为了保证防洪、灌溉、漕运的需要，建设了不少水利工程，表现了高度的智慧与技能。因此保护北京城市河湖水系历史风貌，是保护北京历史文化名城、保护北京古都风貌的重要组成部分。
1.2 流域概况
北京境内有五大河流，从东到西分布有泃河、潮白河、北运河、永定河和拒马河，分别属海河流域的蓟运河、潮白河、北运河、永定河和大清河五大水系。除北运河发源于本市外，蓟运河、潮白河、大清河三水系发源于河北省，永定河发源于山西省和内蒙古自治区。其中与北京建成区联系最为紧密的是永定河、北运河及潮白河。
北京属资源型重度缺水城市，从1999年～2009年，年均可利用水资源量约为26亿立方米，年均供水量约为36亿立方米，主要通过超采地下水、动用水库库存水、利用再生水、外调水维持首都供水需求。
2. 成绩与问题
2.1 水环境改善稳步推进，城市建设快速推进造成了水环境恶化
北京市六环路以内共有河道52条，总长520公里，现已基本形成"三环碧水绕京城"的水网格局。从河道的生态建设来说，已对凉水河、清河、北护城河、坝河、清洋河等40多条城市的主干水系进行了生态治理，取得了良好的效果。 从改善河湖的水质来说，每年集中向河道补充清水、雨水和再生水，到目前为止，北京六环路以内的主要干支流河道基本治理完成，达到了水清、岸绿、流畅。同时对部分近代填埋的河道或暗河进行恢复治理，包括恢复了部分的莲花池，开挖了转河、菖蒲河、御河等，不仅对北京中心城河湖水系的完整构建具有重要的意义，对北京的历史文化保护和环境景观建设也具有重要的意义。
然而，随着城市建设的推进，北京市的水环境也存在着地下超采和水质恶化等问题。目前，平原地区地下水已严重超采，形成了巨大的漏斗区（根据相关统计，约为 2660平方公里）。由于地下水严重超采，地下水位持续下降，局部地区地面累计沉降约800毫米，对各类地下空间结构及地下市政管网造成安全隐患；地下水位下降，局部地质结构可能发生变化，尤其是遭遇暴雨等极端天气，可能发生泥石流、崩塌或局部塌陷等灾害。
图2 北京地区1999年-2008年地下水下降曲线
图3 2010年北京市地表水现状水质达标评价图
此外，虽然全市地表水质量呈现逐年好转态势，但整体水质状况仍不容乐观。部分河道存在污染物，污水直排导致水质恶化、 自净能力差、生物栖息地遭到破坏、物种减少。从五大水系看，除潮白河水系水质较好、基本达到国家地表水环境质量标准以外，其它水系均遭受不同程度的污染。
2.2 城市防洪安全得到基本保障，但水的价值尚未得到充分体现
建国以来，为了确保首都的防洪安全，北京市已建成了较完整的防洪工程体系。在市区内，治理了干流河道，打通了玉渊潭洪水卡口，提高了市区河道排水能力，建立了永定河蓄洪水库，完善了永定河、北运河分洪枢纽工程等。
同时，多年来“以防为主”的理念也造成了城市与水分隔，导致亲水性不够。早期规划中考虑生态需要，在滨水区两侧预留了较宽的绿化空间，但后来随着城市的快速发展，由于滨水区两侧控制较好，拆迁量相对不大，实施矛盾不突出，在河道两侧建设了大量的快速道路、铁路、高压走廊等设施，使得滨水区域未能够得到有效利用，造成城市与河流之间的严重割裂，水的价值难以得到充分体现。
2.3 滨水地区成为城市发展热点，地表水资源供需矛盾突出
近年来，通过几大流域的规划与改造开始启动，滨水地区成为城市的发展热点。例如永定河流域的环境改善为发展永定河水岸经济带创造了有利条件，目前永定河周边的几大功能区包括首钢、一耐、二机的更新改造工作正在陆续启动，长辛店生态城、园博会建设工程已经开展并有部分投入使用。地区生态环境品质的提升直接推动周边土地的升值以及城镇建设区的发展，同时也会扩大永定河流域的社会关注度，吸引更多的市场资本介入，最终，通过土地溢价、税收返还等方式反哺生态环境的修复、整治，实现经济、社会、生态效益的统筹平衡。
随着对滨水地区改造能带动城市土地价值提高认识的加强，各区县纷纷开始准备打造水景观，斥巨资建设大水面，实施防渗蓄水，不但大大增加了城市用水需求，也减少了地下水与地表水补给通道，与北京市干旱缺水的现状不相适应，极大的破坏了水生态系统。如何合理有效地利用现有水资源成为了摆在眼前的巨大挑战。
3. 思考与对策
3.1 规划思考
在对北京水环境和滨水区建设存在问题进行反思的同时，我们也对国外案例进行了深入分析，最终发现深层次原因在于缺乏统筹。一是各流域之间缺乏统筹。以往的流域内规划编制只是针对某一区域、某一河流、某一地区，在城市与外部区域之间、以及城市内部各流域之间缺乏系统性的协调和联系，地区发展整体缺失系统性。二是城市建设与水环境保护、水价值提升之间缺乏统筹。城市建设与水环境整治未能有机地结合起来，互为依托。城市的发展带来水资源的缺乏和水环境的恶化，而水环境与城市的割裂又未能给城市建设带来良好助力。三是各部门之间缺乏统筹。目前北京涉水规划、建设及管理的部门众多，由于各部门、各行业间缺乏横向的全方位协同，难以避免的在规划实施过程中存在一些问题，迫切需要形成共识，统筹管理。
3.2 目标对策
通过珍惜水资源，保护水环境、发挥水价值，全面实现水环境对城市发展的保障及促进带动作用，以实现流域间统筹、城市建设与水环境保护及水价值提升的统筹、实施工作的统筹为目标，打造人居和谐、生态、安全的“珍水城市”。并在以下两大方面具体进行落实。
3.2.1设定城市发展底线，加强水环境系统保障。
虽然北京市多年来在水利建设方面投入了大量人力和资金，可是水环境问题却依然突出甚至在某些方面仍在不断恶化，主要在于现有的城市建设往往对于水环境的尊重不足，而水环境问题的解决方案更多的局限于水系整治，没有将视角充分延展至城市发展建设的方方面面。缺乏以水环境保障为目的针对全市整体建设发展的综合性管控措施，是真正的症结所在。
为此，必须立足于形成一个涵盖水陆区域相关建设控制的水环境整体保障系统，从水环境保障与城市建设控制的统筹关系入手，在流域统筹、水生态保护提升、水质改善及防洪排涝安全四个方面形成规划要求及建议。
3.2.1.1 强化流域统筹
在海河流域内，重点加强水资源、水生态环境以及防洪安全等方面的区域战略合作。在北京市域内，通过明确五大流域各自的总体发展定位与目标，并针对山区、城市及郊野提出了分区发展策略，实现各地区发展与保护的统筹。
表1 北京市五大流域分区发展策略
3.2.1.2 改善水生态环境
在全市域范围内确定地下水保护区、地表水源涵养区、景观休闲区、面源污染控制区、饮用水水源保护区五种水生态服务功能类型，在此基础上结合地貌、植被和土地利用特点，划定三级水生态分区（包括2个一级区、5个二级区及24个三级区），依据水生态分区及保护目标，制定分级、分类的水生态系统保护与修复对策，并提出城市发展及各类项目建设的控制要求。
图 4 水生态分区划定思路示意图
图 5 市域水生态分区规划示意图
表2 部分水生态分区限制条件及修复对策一览表
3.2.1.3 实现水质提升
以《北京市水体功能区划》为依据，明确全市主要水系的水质目标，将点源控制与面源控制相结合、工程措施与非工程措施相结合，针对不同类型水生态地区制定具体的水质改善措施。通过加强对于各类地区开发及建设活动的控制，保障水质目标的实现。
表3 不同生态分区水质改善措施一览
3.2.1.4 保障防洪排涝安全
由以防为主转变为建立蓄、排、渗、防、管结合的城乡防洪排涝体系。通过提出完善山区洪水控制、强化蓄滞洪措施、深化城市雨水调蓄管池研究、推动雨洪源头控制、提升规划设计管理水平、提高城市排水标准、完善制度保障、编制全市蓝线划定等八项措施，综合保障城市防洪排涝安全。
3.2.2规划建设“蓝网”系统，实现水环境与滨水区的统筹协调
3.2.2.1重塑北京印象，规划“蓝网”系统
北京是一座因水而生的城市，历史上城市就与河湖水系具有紧密的关系。但是近年来，由于滨水区建设缺乏合理引导、大型交通市政廊道在滨水区的建设和过于强调防洪形成的工程水岸等造成城市水系与滨水地区的隔绝，滨水地区逐渐成为被人遗弃的后院，历史上辉煌的文化特色逐渐消失，滨水地区的吸引力严重下降。人们对于城市的认知已被道路系统形成的骨架——“灰格”所占据，城市的水文化及自然特色已逐渐丧失。
图6 北京市蓝网廊道综合评价分级示意图
图7 北京市蓝网系统规划图
为系统解决滨水区建设与水系建设不统筹协调的问题，参考景观生态学斑块- 廊道- 基质的解决思路，我们研究提出以水域为网络核心，由“蓝”（水）“绿”（绿化带）“灰”（滨水建设区）三个空间层面共同组成的滨水廊道网状系统—蓝网（bluenet）。该系统基于北京市网状水系的本底优势，承载了文化、旅游、休闲、景观等多种功能，通过水系及其滨水绿带组成的开放空间网络，将沿线的历史文化遗迹、开放空间、公共设施以及城市功能区等连接成一个有机的整体。通过调查问卷确定分析要素，专家打分确定权重，以GIS综合分析为技术手段，对城市集中建设区内水系廊道的文化性、游览型、开放性、公共性等分别进行重要性评价，并最终综合确定了一级、二级及一般三个级别；然后通过连接一级重要廊道形成“蓝网”系统，并提出串联中心城精华资源的“蓝网”探索径。通过滨水开放空间系统的整体建设，使人们对于北京城市印象得以重新感知，将蓝网作为新的北京城市名片。
3.2.2.2协调需水矛盾，实现科学配置
北京市是世界上严重缺水的大城市之一，全市人均占有水资源量仅为100 立方米左右，已跌破国际人均缺水警戒线（人均水资源量1000立方米）的1/10，与伦敦、巴黎、东京等世界城市相比差距悬殊。然而随着各区、县纷纷提出水环境整治的要求，这些项目的建设最终都落实到了水资源配置环节，由于水资源总量的不足，水源调配方案往往路线长、资金投入大，要兼顾各方需求明显力不从心，且难以突出重点。
综合而言，受资源环境约束，北京市地表水的存量是有限度的。对定量的地表水资源进行配置与优化调度，既要解决供需矛盾，也要权衡效益产出，这就要求实现地表水在全市范围内的精明配置，实现科学调度。按照“量水而行”的理念，河道水的配置遵循 “小水面，大效力” 的原则，在分析现状河湖水系情况的基础上，结合北京市蓝网评价等级，确定重点保障的河湖景观水系并预测其景观需水量；综合考虑再生水厂的设施规模，分析可利用的总再生水量，扣除工业、道路浇洒、绿化用水等，提出供河湖景观的可利用水资源量，再按照“蓝网”评价等级的优先序提出科学合理的配置方案、再生水工程规划方案及符合水质目标要求的水量保障策略。
3.2.2.3制定滨水控制导则，保障高水平建设
目前北京市的滨水地区现已开展了大量城市设计工作，但由于其规划及建设缺少市域层面统一的依据和标准，规划设计水平参差不齐，很多项目仅重视开发效益而忽略了滨水地区的公共性、生态性等问题。此外，滨水地区的管理方多元，蓝线、绿线及外围区域由水务局、园林绿化局、规划委、市政管委等多部门进行管理实施，而各部门执行的标准规范也多年未更新，难以形成满足新形势、新要求、新理念的共同准则，一定程度上导致了道路建设割裂滨水区、河道建设重安全轻亲水、滨水绿带建设重形式轻功能等问题的出现。
为更好的科学规范指导北京滨水区的建设，规划制定滨水地区建设导则及管理办法，提出了综合水资源管理、交通与可达、开放空间与生态环境优化、建筑环境的优化等四个方面的42条控制要点，以图例加说明的形式表现，力求简洁直观易懂。同时将滨水地区分为居住生活区、公共中心区、工业生产区、郊野休闲区和自然生态区开展分类控制，并针对“水域”、“绿化带”和 “建设区”提出分区重点控制建议。下一步通过导则的联合发布及实施管理，可保障未来滨水地区的管理工作的协调规范与规划建设的科学统一。
图 8 滨水地区建设分类控制通则框架
4. 结语
党的十八大报告近期明确指出，要“大力推进生态文明建设”，给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。 水环境与滨水区的统筹是一项艰巨而复杂的任务，一个规划的完成仅仅是一个开始，未来还希望能够通过各方共同不断努力，使得北京能够真正实现城市与水的和谐共生，让水环境成为展现城市风貌的点睛之笔！
参考文献：
一、 文献：
1、 城市水环境规划概念体系研究与规划思路，中国水网，2006年
2、 世界城市的蓝脉:北京水环境提升策略，北京规划建设,2010年
3、 北京市蓝网系统规划:概念、评价方法及应用，中国城市规划年会，2013年
4、 北京市水生态分区及保护与修复对策初探，中国城市规划年会，2013年
二、相关研究成果：
1、 北京市域水环境与滨水区规划统筹. 北京市城市规划设计研究院
