划拨土地：旧城更新的“盲区”

城市不断地发展，所需要的公共服务也在不断改变和提升，就像人长大衣服尺寸也要不断扩大。由于城市规划之初无法完全预见需求的高速增长和变化，造成了旧城区公共服务供需的缺失和错配，例如“停车难”、“上学难”、“就医难”以及道路绿地配置不足等问题。补足这部分新增和变化的公共服务需求，成为旧城区城市更新的重要目标。

对城市政府而言，可利用的国有土地可以分成两类，一类是出让土地，一类是划拨土地^[1]。由于出让土地的产权人已经获得了一定年限的土地使用权，城市政府若想以出让土地补足公共服务，首先需要获得产权（要么征地，要么租赁）。而划拨土地一般是城市政府为配置公共服务、以无偿无限期的方式提供的，即政府没有在公开市场上让渡产权的土地。城市更新的前一个阶段，更多的是集中在出让土地的盘活更新（例如老旧小区改造、工业用地更新等）。随着土地征收成本不断攀升，占据旧城区近40%比重^[2]的划拨土地，未来必将成为城市政府再利用补足旧城区公共服务的一片巨大的新蓝海。为此，划拨用地再利用相关的方法模式、审批规则、收益权分配等都必须探索和改进。

一直以来划拨土地更新再利用受到很多阻力，主要和它以划拨方式使用形成的两个特征有关。

一是划拨土地的无偿使用。土地划拨脱胎于严格的计划经济时期。为了节省工业发展初期企业的成本，土地以无偿交予企业使用形成了最早的“行政调拨”土地制度。从1987年多地的出让探索开始，城市土地使用的“双轨制”基本形成，划拨土地无偿使用的方式基本确定，并在之后的实践中不断完善。二是划拨土地的公共服务提供属性。依据2001年出台的《划拨用地目录》^[3]中，明确规定了此类无偿使用的划拨土地的建设用地项目类别^[4]。除去国家部分以作价入股、授权经营方式使用的划拨土地，以划拨方式使用的旧城区土地，主要是为旧城的公共服务功能所提供并使用的。

当前的城市发展已经由增量向存量转变，对于存量的城市旧城区，建设基本实现，土地征收的成本由于城市设施建设完备也不断增加。置于旧城存量更新的语境下，划拨土地的再利用能够为旧城区更新提供新的方向。

旧城区中，在存量用地上进行城市更新，公共服务补足首先涉及与原有土地使用主体的协商。对于旧城区中两类的土地使用方式而言：若与城市土地使用中的出让使用权人（居住、工业等）进行协调，由于这类土地一般的使用期限为70、50年不等，政府大多采用征收土地等方式来落实其短期的空间意图，协调的时间与经济成本巨大；若考虑利用旧城区中医院、教育、道路、广场设施等划拨使用的土地，由于其土地使用权仅以划拨的方式，交由政府对应的公共部门使用，如市政、园林与公路局、教育与政府部门等，没有以土地出让金的形式在市场上让渡产权，旧城的更新在政府内部间协商的难度更低，空间更新更易。

在城市建设阶段形成的公共服务规模越大，进入城市运营阶段时，政府为维持这些公共服务运行所带来的财政支出越多^[5]，需要的现金流就越多。大部分的旧城区更是如此，随着人口和需求的增加，所需要的公共服务及水平随之增加，越来越多提供公共服务的划拨用地成为城市政府现金流的“吞金兽”。政府现金流收入主要来源于税收，由于加税和获取新税源的难度很大，如果不能探索新的现金流路径，划拨土地在城市运营阶段对于政府财政而言是一大笔“负资产”。如何实现政府财政更有效的运转可持续，在经济可行方面，需要对划拨土地的更新利用进行新的路径探索。

3 划拨土地再利用的要点

划拨土地，作为城市政府为城市公益性建设无偿无限期提供的土地，自身便具备公共服务的属性。例如城市中的医院、教育、道路、广场设施等划拨使用的土地，针对原有的划拨土地，植入新的城市功能时，首先要确保原有划拨土地上的功能使用不受影响，在保障城市中原有的医疗服务、教育需要、出行需求以及游憩需求等服务提供的基础上，再探讨新增城市功能的植入，在不影响原有功能运转的前提下，补充缺失部分的公共服务。

对于旧城区而言，在已经建成的土地上进行新功能的植入，必须以土地复合利用的方式，在原有的土地当中创造出额外的空间来承载新的功能建设。针对已建成的划拨土地，存在两类空间更新模式：①进行平面土地潜力的挖掘。通过梳理原有土地的空间冗余（如过大规模的广场、公园、道路等），发现平面空间上低效利用的土地，将需要新增的城市功能在同一平面进行功能混合，补充城市服务提供；②进行立体空间开发的探索。通过对原有划拨土地地上、地下空间的利用，创造出新的城市土地，将新的城市功能在立体空间上进行植入。

城市政府在对划拨土地进行公共服务补足的探索时，依托现有的城市空间进行服务配置，能够有效减少政府进行土地征迁、重置土地产权再进行公共服务建设时的建安拆赔支出，实现政府财政“节流”；同时，针对具有空间运营潜力的划拨土地进行有效识别，如旧城区中学校、医院、公园等土地是旧城人流高度集聚的场所，与城市“流量”匹配的这部分划拨土地具有巨大的“流量变现潜力”，结合功能进行收费运营模式的设计，所创造的收益在反哺划拨土地财政支出的基础上，将划拨土地财政支出中“负资产”的角色，向土地收益“正资产”的转变，实现政府财政收入的“开源”。

4 实践：厦大访客中心

厦门大学访客中心，是以划拨土地地下空间开发进行公共服务补足探索实践的成功案例。厦门大学所在的思明区，是厦门市最早建设的旧城区。随着岛内建设饱和带来人口的增长，厦门大学周边停车设施存在了严重失配的情况。同时，思明区所处的区位是厦门的房价高地，以过去政府下场征拆已出让土地的模式，需要付出巨大的征迁成本来实现新功能的植入。于2015年底，依据当时地下空间利用政策，结合未进行土地出让的厦门大学演武运动场空间，思明市旧城区开始了停车设施功能补足的探索。厦门大学地下访客中心，最终于2018年初落成，有效实现了城市2600个停车位的配置，补足了周边的停车需求。

厦大访客中心成功实践的关键：① 没有损害原有厦门大学的服务功能，采用立体空间复合开发，有效改善了学校原本地面运动设施（演武运动场）的服务品质，②采用立体空间复合开发的模式，新增了104950㎡的地下空间，置入了2600个停车位满足了厦门旧城区新出现的停车需求；③为原本需要政府财政补贴的划拨土地创造了新的收益，通过承接周边城市与校园人群的大量消费需求，获得了停车费、商业租金等收益，在访客中心15年的特许专营期限的财务测算当中，资产运营在覆盖建造费用的同时，能够带来每年9423万元的运营收入，实现划拨土地复合利用后的土地“开源节流”。

5 划拨土地再利用的政策突破

一是公共服务补足的立体开发模式缺少有效的准入路径。结合自然资源部2023年12月8日出台的《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》^[6]最新政策指导，以第五条中“完善城市更新支撑保障的政策工具”提及的“复合利用土地”作为政策工具，为划拨土地再利用提供准入路径。

二是现有政策中对划拨土地的土地复合利用并未做出明确的土地兼容类型的界定。在针对新增功能进行审批过程中，应当明确在划拨土地上新植入功能的土地性质，确定土地使用“负面清单”，并完善有关的土地管理程序。参考厦大访客中心，以“教育科研服务配套设施”作为土地功能实施土地划拨手续，并在项目消防验收时核定新增部分服务的功能使用，经自资局批复后实现功能混用的土地开发。结合土地划拨程序，在建设工程规划许可、用地审查、消防验收等环节进行新增功能使用的功能、建设规模等规划条件确定，完善土地复合利用的审批流程。

土地复合的空间再利用模式，需要对新增部分功能的土地确权。在原有的划拨土地上增加新的空间，根据新增部分的空间的具体使用功能，可以有效将其进行产权区分：①当新增的功能与原有划拨土地功能一致时，可以作为原有土地产权的一部分，不进行新的产权认定；②当新增的城市功能作为新的城市公共服务进行土地提供时，具备城市公共产品属性的空间，可以予以土地划拨方式进行土地使用，无偿无限期的提供予新的城市土地使用权主体；③当新增的城市功能配置，在补足现有公共服务缺失的基础上，增加了额外的城市服务提供时，应当根据新增部分的服务收取一定的土地使用费用。在遵从上述第二部分的要点前提下，以此完善新增部分功能的产权分层确定。

适当引入市场主体，能够有效地减少政府在更新前期的融资负担，实现政府“低成本”撬动“高效率”的旧城更新模式。项目建设往往需要进行前期的建造投入，最终在长期的项目回报中实现投入产出平衡。大规模的划拨土地进行新的服务配置，其设施建造将对城市政府带来融资方面的资金压力。结合2023年11月3日国务院办公厅发布的《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》，作为政策路径，针对具有“流量”变现的空间运营潜力的划拨土地，可以在具体的建设项目中有效结合BOT、TOT、ROT等模式，减少政府财政投入的同时，提供市场与旧城更新相结合的新路径。

通过划拨土地的再利用，可以针对新增部分的公共服务进行有差别的“收费”模式探索。现在大部分公共服务以税收的方式对使用者进行无差别“费用”收取，最终归于政府财政以负担各类公共服务的运营支出。然而，城市使用者对城市公共服务的使用是有差别的。例如，未拥有汽车的人群以同样的税率，与开车出行的人群共同负担道路的运营养护支出。如果能通过技术精准区分一些公共服务的使用者，对设施真正的使用者进行收费，负担对应的城市公共服务支出，最终反哺新增部分公共服务的运营支出，甚至创造额外的收益“开源”城市政府财政收入，覆盖原有划拨土地的财政支出，扭转划拨土地对于政府的“负资产”效应。

6 小结

旧城区的公共服务需求必然随着城市发展不断改变和增加，城市政府如果能够有效利用划拨土地，在补足公共服务的同时，还能给原本“不赚钱甚至贴钱”的划拨土地带来源源不断的现金流收入，这才是真正有效的旧城更新。而一直处在更新盲区的划拨土地再利用，必须打破传统的认知，在审批程序、开发模式、收费制度上实现突破。

引文与注释：

[1] 城市区域范围中的土地，包含国有所有与集体所有的两类土地。针对国有土地进行的土地使用分为以有偿（出让）土地使用和无偿（划拨）土地使用的“双轨”模式；针对城市中的集体土地，在规划实践中的土地使用，其政府的规划意图在集体土地的实现需要进行集体土地的产权重置，收归国有后再重新规划。对于集体土地的产权重置方式，在本文中不作过多讨论。

[2] 据华经产业研究院更新的研究数据显示，2020年全国城市建设用地面积为58355.3平方公里。其中，居住用地面积占比31%；公共管理与服务用地面积占比8.8%；商业服务业设施用地面积占比7%；工业用地面积占比19.4%；物流仓储用地面积占比2.7%；道路交通设施用地面积占比16.3%；公共设施用地面积占比3%；绿地与广场用地面积占比11.7%。将其中的公共管理与服务用地、道路交通设施用地、公共设施用地以及绿地与广场用地进行加总，这些用地的面积合计占比为39.8%。

[3] 划拨用地目录[J].中华人民共和国国务院公报,2002,(20):24-26.

[4] 《划拨用地目录》中，规定了划拨用地的使用类型包括（1）国家机关用地和军事用地、（2）城市基础设施用地和公益事业用地、（3）国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地的三大类型，可细分为具体的19小类，均为提供城市公共服务的用地项目类型。

[5] 如政府、医院、学校等设施带来的人员经费、卫生健康支出、教育费用、城市道路和绿化以及文化场馆等带来的运营养护费用、城市基础设施场站运维与管网维护更新费用等。

[6] 自然资源部印发2023版城市更新规划与土地政策指引！(qq.com)

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