国土空间专项规划统筹管理机制的宿迁探索

本文分析了江苏省宿迁市专项规划统筹管理面临的问题，总结了宿迁市探索构建“1+N+1”专项规划统筹管理试点成果体系的经验，以及建立国土空间专项规划统筹管理机制的实现路径，以期为其他地区提供参考和借鉴。

近年来，宿迁市直各有关部门积极组织开展了专项规划编制，为城市有序建设提供了强有力的规划支撑和保障。据统计，2018年以来，宿迁市各有关部门编制市级层面专项规划共52项。

在项目类型方面，专项规划编制类型复杂，涉及的行业领域多，主要涵盖市政基础设施、交通基础设施、公共服务设施、产业与城乡发展、资源保护修复与利用、公共安全和防灾减灾等多个行业领域。其中，以市政基础设施类（17项）和交通基础设施类（10项）为主，两类专项规划数占总数的52%。

在编制管理主体方面，其牵头部门共涉及自然资源和规划局（以下简称“资规局”）、住建和城乡建设局（以下简称“住建局”）、交通运输局（以下简称“交通局”）、水利局、城市管理局、教育局、体育局、民政局、商务局、民族宗教局、消防救援支队、供电公司、通信行业管理办公室等13个部门。其中，以资规局（22项）和住建局（11项）为主，分别占项目总数的42%、21%。

在编制进度方面，各部门专项规划编制工作主要根据自身行业发展需要启动，规划编制启动时间跨度大。其中，已批复项目10个，已完成未批复项目13个，在编项目29个。已编制完成而未批复的情况较为普遍。

从宿迁市的实践来看，其国土空间专项规划编制和管理存在以下问题有待解决。

规划内容交叉重叠不协调。一是各部门在规划立项阶段缺乏沟通协调机制，规划编制内容交叉重叠的现象较为普遍，尤其是城市交通、市政设施、安全防灾、绿地水系等领域，专项规划涉及多个部门的事权，部门之间的协调难度较大。如，交通局牵头的立体交通网规划和资规局牵头的城市综合交通规划、住建局牵头的城市道路专项规划和交通局牵头的快速路网专项规划、水利局牵头的水系沟通规划和住建局牵头的排水防涝专项规划等。二是部分专项规划存在牵头编制部门和实施管理事权不对应的问题，以至于影响规划实施效果。

因此，有关部门建议，由市政府统筹专项规划编制工作，在市级层面加强各部门之间的沟通协调，按部门管理事权负责各自领域的国土空间专项规划编制工作。

规划编制技术标准不统一。各部门牵头编制的专项规划成果在底图底数、地理坐标、规划范围、规划年限、成果形式、内容深度等方面缺乏统一标准，成果编制质量参差不齐。

一是在规划底图方面，部分专项规划采用的底图精度较低或地理坐标系存在差异，导致规划项目的空间位置产生偏差，影响规划的实施落地。二是在规划年限方面，近期、远期编制年限不一致，存在“2017—2030年”“2021—2035年”等多种情形。三是在内容深度方面，有“研究报告+图纸+图则”“文本+说明书+图纸”以及仅编制研究报告等多种形式，存在规划成果不规范、未明确强制性内容等问题。

此外，各类规划成果数据分散在各牵头部门，尚未实现有效汇集、统一管理，且规划成果信息化程度较低，缺乏统一的数据标准，导致各类规划成果之间无法进行同步共享和相互比对，易出现衔接不畅的情况。

规划衔接传导规则不明确。宿迁市在启动国土空间总体规划编制的同时，同步启动了分区规划编制，并完成了详细规划编制单元划分，目前已初步形成“总体规划—分区规划—单元规划—街区规划”的国土空间规划纵向传导体系，总体规划层面向详细规划层面的传导内容和规则相对明确。但由于专项规划大多在本轮国土空间总体规划获批之前已启动编制，总体规划中的中心城区范围、城镇开发边界、人口规模、规划分区等内容发生重大调整，且专项规划成果中缺少分区、单元层面的传导内容和要求，导致部分专项规划与总体规划、详细规划之间缺乏协调衔接，存在传导落实不到位的情况。

在各专项规划之间的衔接方面，由于规划项目类型多样，既包括林地保护、湿地保护、耕地保护等底线约束类规划，也包括工业区块线、城市蓝线等空间管控类规划，还包括市政基础设施、公共服务设施等布局安排类规划。各类规划之间衔接传导和协调性审查规则不明确，容易出现设施布局类专项规划突破空间管控类、底线约束类规划强制性内容的情况，导致专项规划法定地位缺乏保障。

规划实施管理机制不健全。详细规划是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、进行各项建设活动等的法定依据。专项规划通常需要通过详细规划进行落地实施。随着项目建设方案的动态变化，详细规划方案时有调整，但专项规划缺少动态调整机制。专项规划方案在实施过程中无法及时进行调整，导致规划方案与实际情况脱节。如，交通项目用地批复前的用地红线无法完全确定，随着工程项目可行性研究、初步设计、施工图设计的深入开展，用地红线存在调整的可能性。因此，规划实施管理需要建立起一套灵活的规划实施监督和评估更新机制，规范规划修改和调整程序，并及时对规划方案进行调整和更新，保证用地红线的准确性。

加强顶层设计，发挥高位统筹优势。宿迁市委、市政府高位推动专项规划统筹管理试点，于2023年5月成立了专项规划统筹管理试点工作领导小组，印发了试点工作方案，建立了“政府领导、资规牵头、部门协同、专家领衔”的工作机制。同时，宿迁市先后组织召开了专项规划统筹管理研讨会、推进会，明确专项规划统筹管理方向和相关部门责任，加强市级各部门之间的统筹协调力度。

图2 市政基础设施空间布局规划框架图

图3 专项规划审查要点内容示意图

二是建立动态调整更新机制。在不违反总体规划、不涉及专项规划约束性指标和强制性内容修改的前提下，可对专项规划技术内容进行深化、细化或局部调整。调整方案经市资规局国土空间规划“一张图”核对通过后，相关部门可对“一张图”入库成果进行更新。

三是强化专项规划空间需求保障。对于纳入国土空间规划“一张图”的专项规划，应在详细规划中做好统筹落地落实。涉及需要对详细规划修改的，可依据专项规划对详细规划方案进行调整修改或技术深化。位于城镇开发边界外的单独选址项目，可将纳入“一张图”的专项规划作为编制规划选址论证报告的重要支撑。如，为了更好地适应警务工作实际需求，市公安局、资规局联合编制《宿迁市中心城市警务设施用地布局规划》，市资规局依据经批复的专项规划开展相应的详细规划图则调整和修编工作，有效指导了一批派出所等警务设施近期建设项目的落地实施。

数智融合赋能，深入推进“多规合一”。宿迁市充分利用大数据与人工智能技术对专项规划编、审、管深度融合赋能，建立并完善专项规划全生命周期协同管理应用，协同各领域主管部门共商共治，推动“多规合一”落实。

一是搭建协同工作集成平台，提供统一的空间底图数据、目录清单管理、协调分析工具等应用，实现各相关部门在统一底图上共绘专项规划，减少各类专项规划的空间冲突矛盾，实现“底图共用、蓝图共绘、成果共享”。

二是构建审查核对规则模型，实现专项规划自动审查，辅助生成审查报告。在协调解决空间矛盾冲突、成果批复后，将专项规划上图入库，纳入规划成果管理应用，形成专项规划“一张图”。

三是支撑实施监督，支持重大项目进度追踪、实施成效评估的全过程数字化监管。通过建立动态体检、定期评估的反馈机制，重点监督评估专项规划目标指标执行情况、空间控制线管控和详细规划衔接情况等，推动专项规划及详细规划的动态调整，实现专项规划管理模式由被动变为主动，由静态变为动态。

（作者王永为江苏省宿迁市自然资源和规划局局长，曹国华为江苏省规划设计集团副总经理，安诣彬供职于自然资源部国土空间规划研究中心）