浙江省：如何提升乡村地区规划管理水平？浙江省提出构建“141X”乡村规划体系、明确“通则式”乡村规划管理规定适用的用地类型

小编：今日（4月16日），浙江省自然资源厅发布公开征求《关于深化“千万工程”提升乡村地区规划管理水平的通知（征求意见稿）》意见的通告，并在附件中给出《关于深化“千万工程”提升乡村地区规划管理水平的通知（征求意见稿）》（以下简称《通知》）、《关于深化“千万工程”提升乡村地区规划管理水平的通知（征求意见稿）》起草说明、《“通则式”乡村规划管理规定适用范围（试行）》（以下简称《管理规定》）等文件。其中，《通知》提出各地要在“多规合一”国土空间规划体系框架内，按照“县级规划优体系、乡镇规划定边界、村庄规划落布局、乡村设计美形态”的要求，形成“141X”的乡村地区规划体系。详情如下：

各市、县（市、区）自然资源主管部门：

细化落实《自然资源部 中央农村工作领导小组办公室关于学习运用“千万工程”经验提高村庄规划编制质量和实效的通知》要求，切实做好乡村地区规划管理工作，现就有关事项通知如下：

习近平总书记强调，实施乡村振兴战略要坚持规划先行、有序推进，做到注重质量、从容建设。我省通过“千万工程”助推乡村振兴工作，很重要的一条经验就是以科学规划为先导，一张蓝图绘到底，久久为功搞建设。各地要围绕“千村引领、万村振兴、全域共富、城乡和美”新时代“千万工程”总体目标，按照“多规合一”国土空间规划体系建设要求，统筹新型城镇化和乡村全面振兴，统筹高质量发展和高水平保护，科学构建乡村规划体系，制定“通则式”乡村规划管理规定，按需有序科学编制村庄规划，统筹运用“详细规划+规划许可”“约束指标+分区准入”两种方式，完善乡村地区规划管理方式，实现乡村地区规划管理全覆盖，并不断提高乡村地区规划管理水平，打造具有辨识度、创新性的乡村地区规划管理浙江样板，以乡村地区规划引领支撑新时代“千万工程”走深走实迈向更高水平。

坚持规划引领，先规划后建设，发挥规划在乡村治理、乡村振兴中的科学引导和管控作用，强化规划的统筹性、前瞻性和操作性。

坚持城乡融合，整体谋划城镇乡村空间布局，促进城乡要素双向流动，进一步健全城乡融合发展体制机制。

坚持因地制宜，突出地方特色、乡土特征，提高乡村地区规划编制、实施和管理工作的针对性和有效性。

坚持农民主体，充分尊重广大农民意愿，引导村集体、村民共谋共商规划蓝图、共建共享和美家园。

坚持政策创新，加强规划和土地政策的融合，加大政策创新力度，在探索实践中不断总结提升。

坚持数字赋能，以数字化手段推动实现规划全生命周期管理，不断提高乡村地区规划管理水平。

各地要在“多规合一”国土空间规划体系框架内，按照“县级规划优体系、乡镇规划定边界、村庄规划落布局、乡村设计美形态”的要求，形成“141X”的乡村地区规划体系。

其中，第一个“1”是指县级国土空间总体规划，要加强县（市）域统筹，按照城乡融合要求，明确县（市）域乡村空间发展的目标、规模，提出村庄分类标准，按城郊融合、集聚建设、整治提升、特色保护和搬迁撤并等类型，明确县（市）域内各行政村的分类，优化村庄体系。

“4”是指按照乡镇级国土空间总体规划、村庄规划、乡村设计、农房设计4个层次，逐步深化乡村地区规划设计，乡镇级国土空间总体规划要落实上位规划要求，将村庄类型进一步细分到自然村、居民点，划定村庄建设边界；村庄规划是乡村地区的国土空间详细规划，要落实和细化各类空间控制线的管控要求、村域范围内各类用地和各类设施的布局，统筹和明确土地整治、耕地保护、生态保护等具体安排；乡村设计要以农村居民点为主体，统筹村域环境，营造“看得见山、望得见水、记得住乡愁”的浙江特色乡村景观；农房设计要以安全、实用为前提，明确农房建设行为的具体要求。

第二个“1”是指依托省域空间治理数字化平台、国土空间技术信息平台和国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，建设数字赋能的“乡村规划一张图”。

“X”是指涉及乡村地区的农业、林业、交通、水利、文旅、生态修复等相关专项规划，重点协调相关专项规划提出的工程项目，统筹用地布局，落实空间保障。

各地要对既有各类村庄规划成果进行全面评估和梳理，符合“三区三线”等国土空间规划管控要求和实际需要的，可以纳入国土空间规划“一张图”继续使用，避免规划重复编制，减少规划浪费。适当补充完善即可继续使用的，由县（市）人民政府按照依法依规、适当从简的要求，明确补充完善的具体程序。

各地应结合新型城镇化和乡村振兴战略实施、既有规划评估和县乡级国土空间总体规划编制等工作，明确村庄规划新编、修编需求及编制计划。村庄规划编制不下达完成指标和完成时限，不盲目追求村庄规划编制“全覆盖”，不要求编制工作进度“齐步走”。村庄规划按国土空间总体规划确定的详细规划单元编制，一般以一个或若干个行政村范围为编制单元，也可根据典型地物、管理界线等因地制宜地划定编制单元。允许村庄规划与乡镇级国土空间总体规划联合编制。城郊融合类村庄，一般应纳入城镇单元详细规划统筹编制；集聚建设、整治提升类村庄，特别是建设宜居宜业和美乡村示范村、涉及较多开发建设或实施土地综合整治与生态修复工程的村庄，应优先编制村庄规划；历史文化名村、传统村落等特色保护类村庄，应在编制村庄规划时，将各类遗产的保护利用管理要求统一纳入，避免详细规划与相关专项规划“两张皮”；搬迁撤并类村庄和其他没有需求、不具备条件的村庄，可不编制村庄规划。

村庄规划不刻意追求规划内容“大而全”、深度“一刀切”，而是要按照“用什么就编什么”的要求，合理简化村庄规划编制内容，探索适应不同发展需求、不同内容深度的村庄规划编制和管理方法。各地在村庄规划编制中，要落实上位规划明确的耕地、生态、历史文化保护和防灾减灾等要求，充分利用国土空间调查监测、遥感影像、农村集体土地确权登记等数据，立足本地资源禀赋特点和人口、土地、资产关系，扎实开展村民走访和田野调查，深入挖掘村庄自然资源和历史文化内涵，适应新农村生产生活方式需求，促进用地布局优化、设施功能完善。要突出地域特色和比较优势，实现乡村和城市和而不同、各美其美、美美与共。各地应按照宜居宜业和美乡村建设要求，结合村庄规划编制实施，提出近期项目时序安排；涉及土地综合整治、“多田套合”、人居环境整治等工程的，还应同步制定实施方案。

各地应在县乡级国土空间总体规划的基础上，按照“指标约束+分区准入”管控要求，结合本地实际制定“通则式”乡村规划管理规定，细化明确村庄建设边界以及“三区三线”、自然灾害风险防控线、历史文化保护线和风貌特色等控制引导要求，实现乡村地区规划管理全覆盖。“通则式”乡村规划管理规定由市、县（市）自然资源主管部门牵头组织编制，报同级人民政府批准后实施。不需要编制或暂未编制村庄规划的乡村地区，以“通则式”乡村规划管理规定作为开展规划建设管理、核发规划许可证的重要依据；已编制村庄规划的，以村庄规划作为核发规划许可证的依据。“通则式”乡村规划管理规定主要适用于村庄建设边界内符合条件的农民建房、乡村公共服务设施和公用设施建设、使用存量建设用地的乡村产业项目建设等情形，各地不得随意扩大“通则式”乡村规划管理规定的适用范围，较大规模的新型农村社区建设、使用新增建设用地的乡村产业项目建设、集体经营性建设用地入市等情形，原则上应编制详细规划（村庄规划）作为规划许可的依据。

各地要充分总结既有责任规划师制度的实践经验，创新“技术+服务”的模式，进一步完善驻镇村规划师制度；调动和发挥多方力量，推动高校、规划设计机构下沉乡村规划实践，倡导规划服务由提供短期建设蓝图向长期支持服务转变。派驻到乡（镇、街道）的规划师，作为入驻本乡（镇、街道）范围内各行政村的规划师，要统筹做好乡村规划宣传、解读、咨询、建议、决策辅助等服务工作。到2024年底，行政村入驻比例应达到50%以上；到2027年底，行政村入驻比例应达到60%以上。

（一）合理管控规划建设用地规模。村庄建设用地规模和范围按国土“三调”及其变更调查中的城镇村建设用地范围认定，城镇村建设用地范围内的非建设用地，按建设用地统计。各地应在乡镇级国土空间总体规划中划定村庄建设边界，村庄建设边界内的新增潜力空间，一般不超过城镇开发边界外现状村庄建设用地规模的20%。各地要加强城乡区域统筹，做好建设和复垦等实施时序安排，并通过增减挂钩、空间腾挪等方式，有效调控乡村地区建设用地规模。到规划期末，县（市）域村庄建设用地规模一般不得超过当地2020年村庄建设用地规模。

（二）引导乡村建设向村庄建设边界内集中集聚。村庄建设边界是规划期内相对集中集聚开展村庄建设的空间范围，涉及新增用地的农民建房、农村基本公共服务设施，不应在村庄建设边界外选址。确需选址在村庄建设边界外的少量乡村基础设施、零星乡村产业用地，所涉用地规模纳入村庄建设边界新增潜力空间统筹核算，并相应调整或缩减村庄建设边界。未划入村庄建设边界的现状建设用地，应以保留和缩减为主，严格控制翻建、改建、扩建等行为。

（三）深入推进乡村建设用地节约集约利用。各地应充分挖掘存量建设用地资源，充分利用增存挂钩、增减挂钩、存量建设用地盘活、低效用地再开发、城乡有机更新等政策机制，不断提高乡村建设用地节约集约利用水平。各类乡村建设，应优先使用存量乡村建设用地，对使用村庄建设边界内存量建设用地的行为，各地可以结合实际简化审批和许可程序。通过整治、复垦等减少的乡村建设用地规模，在保障本地乡村建设需要的基础上确有节余的，可以按规定调剂到城镇地区使用。

（四）优化乡村用地布局。各地要通过县乡级国土空间总体规划和村庄规划的编制和实施，切实优化乡村各类用地布局，推动耕地集中连片、生态系统完整稳定、建设用地集中集聚。允许各地在落实“三区三线”等上位国土空间规划管控要求、不改变上位规划确定的城镇村体系和村庄分类、不突破上位规划确定的村庄建设边界规模的前提下，实事求是细化、优化村庄建设边界和村庄用地布局，并具体明确建新、拆旧地块。涉及村庄建设边界局部优化的，在村庄规划依法批准后，相应更新校正国土空间规划“一张图”。需实施土地综合整治、耕地和永久基本农田集中连片整治、高标准农田建设等工程的村庄，应在村庄规划编制中明确骨干性沟、渠、路等农田设施配置，合理引导农用地布局优化。土地综合整治所涉永久基本农田、城镇开发边界等布局优化的，按有关规定执行。

（五）完善预留指标和规划“留白”机制。各地在县乡级国土空间总体规划编制中，可预留不超过5%的乡村新增潜力空间规模，用于保障暂时难以精准落位的零星乡村建设需要。规划期内通过复垦等方式实际减少的村庄建设用地，可提留不超过20%的规模，作为规划预留指标的补充。允许村庄建设边界内暂不明确开发建设用途的区域，实施规划“留白”，对可能的乡村建设实行空间预控。

（六）支持乡村产业项目用地。各地在县乡级国土空间总体规划编制中，要合理保障乡村产业发展需要。用于乡村产业发展的用地规模，不应少于新增潜力空间规模的10%。各地要整体谋划乡村产业空间布局，在县（市）域内统筹安排乡村产业发展空间和配套设施用地，引导农产品初加工、“农业+”等产业留在乡村，农产品深加工、物流仓储等产业应向县城、重点乡镇及现代农业园区集聚。允许依法审批登记的宅基地和农村住宅，合理发展农家乐、乡村民宿、乡村文旅、农产品初加工等产业。

（七）鼓励乡村土地复合利用。各地要在乡村地区规划编制中，积极探索用地兼容和空间复合利用，推动乡村国土空间开发保护利用水平的有效提高。在满足使用要求和建设规范的前提下，鼓励乡村公共管理、托幼、养老、医疗等设施空间复合使用，给排水、通讯、邮政快递等设施按非独立占地的附属设施配置。在坚持“农地农用、以农为主”等原则的基础上，探索“农业+”“生态+”等兼容和复合模式，发掘各类用地的多种价值。

（一）健全管理机制。各地要不断完善党委领导、政府组织、部门协同、公众参与、技术支撑的工作机制，统筹谋划、周密部署、扎实推进乡村地区规划管理各项工作。要加强各类涉农资金使用的统筹衔接，节俭、高效、合理保障乡村地区规划管理工作经费。

（二）倡导公众参与。各地要推动村民和集体组织全程参与乡村地区规划管理，保障广大农民的知情权、参与权、表达权和监督权。鼓励各地探索规划版“村规民约”、乡村版“一张图”等形式，不拘一格形成简洁明了、通俗易懂、农民群众喜闻乐见的村庄规划成果。

（三）加强实施监管。各地要依托省域空间治理数字化平台，实现对规划编制、审批、实施、监督的全周期管理工作机制。要规范乡村地区用途管制，优化乡村用地办理程序，完善地方相关技术标准和政策规则，做好土地综合整治、“多田套合”等各项乡村地区规划实施工作。

（四）及时总结提高。各地要认真开展评估总结，提炼经验做法，对编制质量好、示范作用强的村庄规划，要做好推广。如遇新情况和新问题，要及时向省、市有关部门反馈，我厅将会同有关部门研究解决。

附件：

1. 浙江省村庄规划编制技术要点（试行）（修订征求意见稿）

2. 浙江省“通则式”乡村规划管理规定编制要求（试行）（征求意见稿）

浙江省自然资源厅        

2024年4月 日