乡村振兴五块地⑤︱如何盘活利用农村集体经营性建设用地

在全面推进乡村振兴战略的背景下，农村经济已进入高质量发展的新阶段。农村集体经营性建设用地使用权入市为集体建设用地高效利用提供了路径，农村集体经营性建设用地使用权入股、联营以及合作开发等利用模式也更为成熟，市场需求在增加，通过合作互补降低双方获取土地资源的成本、减少资金压力，实现多方主体合作共赢。随着乡村建设用地供给不足与村集体大量闲置宅基地和房屋的矛盾日益突出，以及入市范围的收窄，乡村产业发展用地紧缺问题亟待解决。如何多途径盘活利用农村集体经营性建设用地，促进空间腾挪和城乡要素的双向流动，适应乡村振兴产业发展需求，助力实现乡村全面振兴？我们认为，应以农村土地制度创新，适当放开存量入市限制、提升参与主体活力、探索权属和功能混合利用，是农村集体经营性建设用地高效利用的重点方向。

适当放开存量入市限制，探索布局优化和盘活利用路径

一是适当放开存量建设用地入市的限制，允许一定比例的边角地、插花地等零星农用地转为新增农村集体经营性建设用地入市，引导农业空间、生态空间内的零星低效建设用地腾挪集聚，推动农村集体经营性建设用地统筹布局、连片规划。探索农村集体经营性建设用地增减挂钩政策，出台农村集体经营性建设用地入市与城乡建设用地增减挂钩、全域土地综合整治等政策组合运用的工作指引，明确异地调整入市的工作路径，促进空间腾挪和布局优化，引导农村集体经营性建设用地在镇（村）域内实现统筹布局和总量平衡。

二是鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，允许已完成安置回迁、原使用权人同意将原地块登记至村集体经济组织名下且符合国土空间规划要求的长期闲置的宅基地，明确闲置宅基地、废弃公益用地和农村集体经营性建设用地的地类转换规则^[1]，促进长期闲置宅基地的有偿使用和有偿退出，提高集体建设用地的流转和利用效率。

立足区域市场发展差异，因地制宜提升各参与主体活力

针对农村集体经营性建设用地入市发展阶段差异和重难点问题，区分入市主体、实施主体需求及能力，因地制宜，精准施策，同时防范入市加剧区域经济发展差距：

一是对于处于市场起步期的地区，应注重市场的培育与成长，鼓励乡贤、能人依托地区特色产业，带动农村集体经营性建设用地入市发展，聚焦市场主体关注的用地需求与融资需求，进一步提升市场主体使用集体经营性建设用地开发建设的意愿。同时，可探索由入市主体委托具有市场法人资格的组织，依据授权委托书代理实施入市，或引入土地整理人完成土地前期整理、拆迁补偿等工作后进行专业化市场运作，降低农村集体经济组织自发运营实施的风险。

二是对于处于市场成熟期的地区，以优秀项目提升示范效应，并依托较为完善的农村集体经济组织管理制度，加强农村集体经营性建设用地入市全生命周期管理，对土地开发利用全流程进行监管，有效处理入市双方的权利和义务关系。同时，强化农村集体经营性建设用地入市建设用地市场调控，结合市场需求，把握入市节奏，完善建设用地市场调控、控制入市规模和时序，建立入市与征收的协同机制，助推形成国有建设用地和集体经营性建设用地互为补充的建设用地市场。

三是对于处于市场收紧期的地区，高质量发展的内生驱动力对农村集体经营性建设用地的利用提出了更高的要求，应以存量农村集体经营性建设用地多元盘活利用为主，探索实现地区高质量发展路径。具体地，可结合全域土地综合整治、拆旧复垦、土地整理等方式，引导农村集体经营性建设用地聚焦于盘活存量土地和优化布局，规范农村集体经营性建设用地入市管理工作，严控新增农村集体经营性建设用地，总体平衡国有建设用地与集体建设用地的供给。

探索权属和功能混合利用，助力乡村振兴产业高质发展

针对农村存量集体经营性建设用地权属复杂和量大、点散、面广和问题，一方面鼓励实施“国有建设用地+集体建设用地”的国集混合开发，将用地范围内的国有和集体性质的地块合并为一个改造单元，作为一个标的进入土地市场公开出让；以及通过土地使用权作价入股、联营、合作开发等方式，将土地的相关权益集中到单一主体上，由该主体申请实施盘活利用。

另一方面促进农村集体经营性建设用地功能的适度混合利用，探索农业+商服、物流仓储以及工业用途的功能混合利用，促进以乡村产业功能为主的混合弹性利用，破解乡村产业用地稀缺与低效用地并存的困局，为乡村振兴产业项目和一二三产业融合发展项目提供用地支撑。

参考：

[1]郭洁.存量集体建设用地地类转换的法理阐释与规则构建[J].内蒙古社会科学,2023,44(05):117-125.

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