本文为中国城市规划设计研究院村镇规划研究所所长陈鹏在“2023年度中规院学术交流会”上做的报告。感谢作者授权发布，感谢会议主办单位总工室等部门提供的资源支持！
中规院村镇所长期服务国家相关部委，参与乡村振兴相关政策制定，内容涵盖县域-县城-镇-村各个层级。《城乡格局变化对村庄建设的影响与对策》是针对城乡格局变化的新趋势、村庄建设的新需求开展的研究，旨在为科学推进乡村振兴和推进村庄建设提供参考和指导。我们希望通过“一叶知秋”的方式，使大家了解小课题中的大文章。
第一，乡村振兴投入持续增加。十八大以来，乡村振兴的财政投入从300多亿增长到了1700多亿，但平均到每个行政村也只有25万元。
第二，乡村建设水平持续提高。农村供水、排水、公路、公共服务等方面都有很多长足的进步，但问题在于我们的村庄格局还在持续演变分化，须要防止乡村振兴的投资造成浪费。
第三，村庄格局持续演变分化。习总书记近几年多次讲到这个问题，比如要符合村庄演进发展规律；村庄的空心化、农户空巢化、农民老龄化不断加剧；村庄格局会继续演变分化；要对我国城镇化趋势、城乡格局变化进行研判等，这对我们的课题研究是一个总的遵循。
1.1 社会格局：人口规模不断缩减，社会结构持续演化
城乡格局到底发生哪些变化？首先是社会格局层面，乡村人口规模在不断缩减，社会结构持续演化。第一，未来约有1.6亿农村人口进入城镇，预计2035年全国总人口约14亿人、城镇化率将达到75%，乡村约3.5亿人，较七普乡村人口减少1.6亿人。第二，农村空心化日益明显。据部分调研，常年住房空置率（10个月以上）约9.3%，偏远地区可达到40-60%；宅基地闲置率10.7%。
城乡人口分布预测
从下图可以看出，我们说现在中国进入了城镇化的下半场，但是这还远非稳定期。目前城镇化率为66%，我们的预测到2035年是75%。但从远景上看，达到80%以上也是很正常的。
第一，农村的农民老龄化、农户空巢化问题非常严重，农村劳动年龄人口和就业人口均持续减少。目前平均每户2.62人，比2010年六普减少0.48人。乡村65岁及上人口占比由2010年的10.06%上升到2020年的17.72%。乡村留守人群数量较大。
第二，人口多元化，“原乡人+返乡人+新乡人+旅居者”组成的多元群体。乡村价值多元化趋势+农业劳动力就地就近转移趋势（外出、跨省占比均下降）。
在普通的县域，很多人是居住在农村、打工在县城。而像昆山这些地方，很可能是在昆山、苏州、上海等不同层级的城市工作，到周末节假日返乡生活。初步统计至2022年3月，全国返乡入乡创业人数累计达到1120多万，其中70%是返乡农民工。此外，依据乡村建设评价结果显示，2021年试点县县域人口返乡率为13.2%。
1.2 经济格局：发展分化趋势明显，多元价值逐步显现
农民人均可支配收入差距较大，2021年上海的农民人均可支配收入是甘肃的3.4倍。村庄之间分化则更加明显，《中国乡村振兴综合调查研究报告（2021）》显示，户均收入最高与最低的10个行政村，二者之比高达24.9倍。在村集体资产总额、村集体经济净收入等方面也存在较大差距。
全国村庄总体上可以分为三种类型，一是，城镇化发展水平、乡村建设水平均较高的地区，以上海、北京、天津等地为主；二是，城镇化水平提升空间较大、乡村建设水平一般的地区，以中部地区及西部部分省份为主；三是，城镇化偏低且动力较弱、乡村建设水平偏低的地区，以西部大多数省份为主。
我国的国情决定了保障粮食生产始终是乡村地区的重要功能。但在高质量发展背景下，与人口多元化相契合，乡村的价值也将趋于分化及多元。所以未来的乡村应该成为休闲旅游服务的承载地、传统文化的传承发展地、诗意栖居的郊野居住地、创新功能的适宜承载地等。
1.3 空间格局：聚落体系稳步调整，空间联系显著增强
村庄的数量仍将继续减少。有统计分析，1991-2020年全国自然村减少141万个，平均每年减少4.7万个，行政村平均每年减少约6000个，近年降速趋缓——村庄数量的减少以物理消亡为主，乡愁不再。同时，小城镇数量相对稳定。经过长期的调整，近年来我国小城镇的数量稳定在1.9万个左右。
图 我国自然村数量变化
（数据来源：《中国城乡建设统计年鉴》）
图 1986-2021年全国建制镇数量变化
（数据来源：城乡建设统计年鉴、民政事业发展统计公报）
一是，城乡空间联系也将更为密切。随着城乡交通条件的改善，城乡空间一体化、网络化的特征更加明显，移动互联网技术的发展则进一步促进了城乡空间的融合。此外，机动化扩大农业耕种半径和农民生活半径。全国有2.3亿农户，户均经营规模7.8亩（0.52公顷），不过对比日本户均耕作规模2.2公顷，还有相当大的提升空间。此外，随着乡村公路的完善和乡村客运、小汽车、电动车的普及，乡村出行的机动化水平不断提升，农民的生活半径日益扩大。
二是，信息化发展促进城乡融合。借助5G、互联网+、人工智能、云和大数据等信息技术为实现农民生活现代化提供支撑，城乡的联系增强。例如，江苏省卫生站和医院在20分钟步行范围内覆盖的村庄数量分别为0.64和0.58个；而在电动车方式下，两类设施覆盖的村庄数量达到13个以上，汽车方式下两类设施覆盖的村庄数量分别为75个和85个以上，设施服务供给效率明显提升。
江苏农村医疗卫生服务可达性分类统计分析
（数据来源：全国县域统计年鉴、POI数据）
一是，农村教育设施需求明显下降。越来越多的村民选择进入城镇进行子女教育，这是县域城镇化主要动力之一；除了过于偏远的山区外，多数村庄已经没有了配置幼儿园、小学的需求。二是，应对老龄化的相关服务设施需求提升：对乡村医疗服务、养老服务需求提升。空巢老人的精神慰藉需求需要得到重视。
设施“缺不缺、够不够”问题逐步得到解决，但服务效能“好不好、精不精”的问题越来越凸显。过度强调布局均衡的低品质公共服务供给，已经不适应当前农村居民生活的需求，如：一是，原乡人收入水平提高带来高要求。随着收入水平和生活水平提升，乡村居民向往更为高品质的公共服务，更看重服务质量。二是，新乡人融入产生新需求。需要细化分析不同年龄和类型人群对设施种类、数量和品质的需求，建立合理的设施供给层次。
一是，我们的村庄布局较为分散，农村人口聚集程度低，村庄建设投入的效益相对较低。二是，村庄的公共产品投入实际使用者少，部分基础设施和公服设施使用效率不高，设施闲置情况普遍存在。
对于地方而言，“每建成一项设施，就会增加一项运营成本”。项目建设之初，往往有各级财政支持，但是项目建成之后，更多依靠镇级、村级财政承担设施运营维护。
在我们对村庄公路和污水设施运营情况调研中发现：农村公路，以湖北某县的农村公路建设为例，每年养护资金需要约1亿元，但省里只给1000万左右，其他都要靠县里自己筹集。农村污水处理设施，为了加强农村环境整治，很多村庄开始推进微动力污水设施建设，但设施建设后，一个几十户的村庄每年的运行电费就需要2万元，而村集体的年收入也仅仅5万元左右，设施建设反而是增加了村庄的负担。
村庄建设的投入很多来源于不同部门的专项行动，但不同部门之间建设时序缺乏协同，导致村庄建设出现“反复开挖”等现象。例如，某村庄常住600多人，户籍2000多人，刚刚利用交通部门的专项行动，整合了200万资金，对道路进行改造升级，实现农村道路的“黑化”，但近期村庄又将申请环保部门的专项资金进行污水管网铺设，到时又需要对路面进行开挖，造成了重复浪费。
从空间维度上看建设投入不聚焦，缺乏整体考虑。因为我们村庄建设以前强调的是全覆盖标准化，所以说既没有区域的中心统筹，也没有适应不同类型村庄差异化的需求。
乡村振兴战略实施以来，乡村日益成为投资建设的重点领域，有效提高了乡村建设水平，显著提升了乡村治理效能，亦深刻改变了乡村格局。然而，设施供需不匹配、建设运维压力大、统筹协调不充分等乡村建设的“新问题”也开始显现。
核心原因在于我国乡村格局也仍在持续演变，当前很多乡村建设的理念和方法是适应“老格局”的，与逐步形成的“新格局”不匹配，亟需探索适应格局变化的村庄建设思路与策略。
顺应新格局，村庄建设逻辑应当做出三个方面的调整：第一，要从兜底保障转向品质提升，尤其是教育、医疗、文体服务的品质提升和养老服务需求的强化。第二，要从新建为主转向建管运一体，也就是从补充新建各类设施逐步转向对既有设施的维护运营。第三，要从单村推进转向整体统筹，转变到以小城镇为中心的乡村片区乃至全县域的统筹。
第一，推进农房适老化改造。将农房适老化改造作为乡村建设的重点内容，考虑以政府补贴资金带动村民投资的方式，进行厕所、厨卫、无障碍等设施改造。
资料来源：《关于加快实施老年人居家适老化改造工程的指导意见》
第二，推进农村老年人日间照料中心建设。重点完善老年食堂、老年助餐等服务职能，解决老年人就餐困难的问题。合理配置日间休息室、文化娱乐室、健身康复室等。
上海市适老化改造服务与产品（部分生活场景改造内容）
农村老年人日间照料中心
未来乡村建设的重点应从全覆盖、均质化的设施投入转向对镇级、中心村的相对集中投入，逐步实现设施配置从“布局均衡”转向“品质均优”。要开展小城镇生活圈建设行动，以小城镇为载体，建立“中心据点+圈层”的乡村公共资源配置方式——小城镇是乡村服务中心，相比过度分散的村庄，发展建设小城镇是促进乡村振兴、促进城乡公共服务均等化更有效的抓手。
建设模式差异的主要表现，是集聚与分散的关系。我们也提供了四种因地制宜的建设运营模式。这四种模式对应的集聚和分散程度不同，其中最集聚的是城乡一体化模式，其次是分区统筹模式，然后是集中-分散结合模式，最后最分散的是固定-流动结合的模式。
城乡一体化模式的特征是县域按照全覆盖、一体化、均等化的方式，进行各类设施的统筹建设。适用于城镇化进入稳定阶段、经济发展水平较高、地势相对平坦、交通较为便利的县域单元；适用于道路、供水、环卫等领域。例如在江浙的发达地区，比如昆山的城乡供水一体化建设，就实现了“同源、同质、同网、同价、同服务”，行政村集中供水率达到100%。
分区统筹模式是县域根据地形地貌、空间发展特征、承载功能类型等因素，对县域空间进行分区，采取差异化的方式和标准统筹设施的建设和运维。适用于县域内地形地貌差异较大、产业发展与人口居住相对分离的县域单元。适用领域主要是公共服务设施。比如竹溪县，全域以山地为主，乡村地区按照小流域或干道分片，以片区形式统筹产业、设施建设。
集中与分散相结合的模式的特征是县域按照人口和产业的规模和聚集程度，部分乡村地区采取小型化-生态化-分散化的方式进行各类设施的建设。适用县域类型：一是，人口和产业分布较散、环境容量较高的的乡村地区；二是，山区或海岛等地形地貌制约大的乡村地区；三是，自然灾害频繁、设施服务供给不易稳定的乡村地区。适用于农村垃圾、污水、能源等领域。例如我们经常说的农村垃圾以前叫做“村收集、镇转运、县处理”，但在很多地方实际上是行不通的，因为其中转运成本可能高过处理成本。
固定与流动结合模式是县域统筹城乡公共资源，部分地区采取流动、轮岗等方式，为乡村人口提供公共服务。适用县域类型：一是，人口分布极为分散、较难形成公共服务规模效应的乡村地区。二是，不需要集中提供、需求频次低的基本公共服务。适用于医疗、居家养老等公共服务领域。例如河南新县统筹居家养老服务，采用流动上门的服务模式，就近吸纳当地留守妇女为孝心护理员，为高龄老人提供医护服务服务，即解决了留守妇女的就业问题，又解决了老年人的看护问题。
合理分析各类建设行为统筹的迫切程度，重点对村庄布局、住房建设、公共服务、污水设施等进行统筹。
统筹资源资产，完善相关的体制机制。过去村庄建设浪费大的重要原因是“打酱油的钱不能买醋”，因此我们希望通过几种方式的体制机制改革来改变这种局面，实现“多个渠道进水,一个池子蓄水,一个龙头放水”。
第一，涉农资金统筹改革。这实际在二十年前就开始了，但县域统筹受限于考核、体制机制等因素，很难得到实质性的突破。
第二，推动村镇建设资金县域统筹。将源头整合与地方整合相结合，实现有限度的统筹。统筹目标是使资金使用范围在同类领域适当扩大，打酱油的钱不能发工资还债，但可以买醋。源头统筹，一是各部门同一领域支持资金整合，例如住建部的乡镇污水处理、农业农村部和生态环境部的农村污水处理资金整合，放宽资金使用年限。二是，设立村镇建设大专项，适当合并“农村综合改革转移支付”“农村危房改造补助资金”“农村环境整治资金”和未来支持小城镇建设的专项资金。地方整合，一是，县一级成立村镇建设统筹管理机构，统一管理镇村建设相关资金。二是，镇村建设投入路线图，完善县域镇村各类设施布局规划、建设时序和储备项目库，避免重复开挖。
第一，是以县域为单元，全面梳理城镇国有房产、停车场、充电桩、经营性活动场地等公共空间和公共资源，农用地、宅基地、农村集体建设用地和闲置房屋等“三地一房”资源，建立城乡资源资产数据库，形成待盘活清单。第二，是建立城乡投资经营平台，整理城乡闲置低效土地、归集闲置低效房产、整合相关项目资金，实现城乡资源资产“监管一盘棋、服务一张网、经营一平台”。
例如，浙江一些先进地区引进了比较好的经验，安吉县实行了县镇两级的“两山银行”，通过整合资源确权评估，整合提升推向市场，引入资本运营，实现投资收益，这样就形成一种可持续的闭环。
一是，要完善农民参与乡村建设的程序步骤。组织农民参与乡村建设分为做好农民组织动员、引导农民参与村庄规划、带动农民开展乡村建设和依靠农民实施项目管护五个主要步骤。在乡村建设实施的各个环节，可以因地制宜选取相应的程序和方法，提高农民参与积极性，实现乡村建设全过程的共谋、共建、共管、共评。
二是，建立农民为主体的多方共治机制和对话平台。在政府、乡村、社会之间建立起多方协调的工作机制，在会议讨论、意见收集与反馈、建设行动参与等全生命周期治理过程中，激活村民的主体责任感和自豪感，加强各方的沟通交流。
例如，大冶市沼山村的共同缔造经验。沼山村以构建“纵向到底、横向到边、共建共治共享”的乡村治理体系为路径，发动群众决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享，共同建设美好家园。驻村服务，是要长期与村民共吃住，从解决身边小事做起，才能真正获取他们的信任。
我们的研究对相关政策的出台起到了积极的支撑作用。当然，这个课题是一个长期的艰巨任务，目前只是开了一个头，后续还需要不断深化完善，比如细化重点任务、阶段性目标及区域性差异化安排等等。
报告开篇曾提到课题希望起到“一叶知秋”的作用，那么“秋”是什么？其实就是我国的乡村建设正处在优化变革的关键时期，优化的方向就在于顺应城乡格局的变化。当前，国家正在有条不紊地进行这种优化变革，乡村振兴大有希望，乡村建设也大有可为！
报告整理：马诗瑶.
从绿水青山到金山银山 ——两山理念发源地浙江余村村庄规划编制的启示
“村规-村建-村管”联动的乡村建设路径探索——以浙江省余村乡村共同缔造实验为例
原文始发于微信公众号（规划中国）：城乡格局变化对村庄建设的影响与对策
规划问道
