乡村振兴五块地⑩︱宅基地跨区域有偿调剂使用三种模式

宅基地“三权分置”改革是实现城乡资源合理配置、落实乡村振兴战略的重要保障。保障农民居住权益是宅基地制度改革的首要目标和出发点，有助于实现好、维护好、发展好农民权益。2020年，中央全面深化改革委员会第十四次会议审议通过了《深化农村宅基地制度改革试点方案》，在2015年原有33个试点县（市、区）的基础上，增加一批重点地区开展新一轮农村宅基地制度改革试点。2020年9月，全国104个县（市、区）以及3个地级市启动实施新一轮农村宅基地制度改革试点。第二轮试点地区重点聚焦探索农户宅基地资格权保障机制。

宅基地资格权是农村集体经济组织成员户向农村集体经济组织申请分配取得宅基地使用权的资格。当前，宅基地资格权以“一户一宅”为主要和优先实现形式，并需经过“农户申请—集体审查—政府审批—划定宅基地—不动产登记”等程序。在土地资源紧张的地区，已尝试了农民住宅小区、农民公寓、集中统建、多户联建等多种形式试点探索。

2020年开启的新一轮宅基地“三权分置”改革，探索宅基地资格权多种实现方式，各地已有比较多的尝试。部分试点地区通过资格权实现形式的创新，探索宅基地资格权跨区域转移保障机制，跨区域有偿调剂使用存量宅基地及农房，统筹保障集体经济组织成员跨区域使用宅基地建房的现实需求，兼顾农户宅基地权益的保障和土地利用效率的提升。本文围绕绍兴市柯桥区、上海市松江区、温州市龙港市的实践探索，对宅基地跨区域有偿调剂使用模式展开探讨。

绍兴市入选全国新一轮农村宅基地制度改革整市试点后，柯桥区将农村宅基地制度改革作为激活农村土地要素助推乡村振兴和共同富裕的重要抓手，积极探索宅基地农户资格权保障和宅基地“三权”分置的落地实现，在全国率先探索农村宅基地资格权跨村实现。

1.模式特点

柯桥区通过宅基地跨区域有偿选位丰富农村住房保障形式，一是解决了具有资格权且规划控制区范围内无房户、住房困难户的居住问题，保障户有所居，是从保障农户资格权角度对农村住房保障形式的有益探索；二是建立农村宅基地价值体系，适度引入宅基地分配竞争机制将引导农村改善型农民建房更加规范有序，有利于建立科学合理的农村宅基地市场价格体系；三是促进农村共同富裕。通过有偿选位，村集体利用低效资源获得收益，实现壮大增收，改善农民住房需求，实现安居共富。

2.具体做法

一是选取试点地区，先行探索资格权跨区域有偿选位。

柯桥区制定《柯桥区宅基地农户资格权跨村实现的实施办法（试行）》《柯桥区农村宅基地民主管理暂行办法（试行）》，允许农村宅基地资格权人在全区范围内通过有偿方式取得宅基地。同时，在全区范围内开展调研摸排，按照4个条件进行摸排：一是完成实用性村庄规划编制；二是本村内已基本实现“户有所居”，有富余宅基地；三是试点项目村在市级宅改先行镇范围内；四是项目地块以存量村集体建设用地为最佳。最终选取福全街道峡山村为试点村，对村级低效物业土地进行二次利用，采用统一规划、统一建设的方式建设房屋，在满足本村农民建房需求后，开展农村宅基地资格权跨村实现探索。

2022年，福全街道峡山村先后两次举行农村宅基地资格权市域跨区实现竞价会，共有36宗宅基地成功拍出，起拍价1220万元，成交价1358万元，其中11宗被市内跨区农户、11宗被区内镇外农户、7宗被镇内村外农户竞得。

二是建章立制，明确宅基地资格权跨村实现流程。严格资格审查。申请宅基地资格权跨村实现的农户必须是未实现资格权的农户，已经在本村无偿取得宅基地，可以先申请，待跨村取得宅基地使用权资格后，再无偿退出已取得的宅基地，确保符合“一户一宅”的基本原则。严格审批流程。制定《柯桥区宅基地农户资格权跨村实现的实施办法（试行）》，明确申报、审批、公告、报名、竞争、办理、办证等七个流程。已在原村取得宅基地的，应先无偿退出原宅基地，如未办理注销手续的，视作自动放弃跨村宅基地使用权。

三是盘活闲置资源，激活宅基地财产属性。通过打破地域限制满足不同类型农户的建房需求，有效解决了规划控制区范围内无房户、住房困难户的出路问题。同时，建立宅基地市场价格体系，通过市场化分配竞争机制，在丰富宅基地价值实现形式上创新突破，建立起宅基地市场价格体系，激活宅基地财产属性。最后，通过宅基地跨村有偿选位将村集体闲置低效土地资源实现全域激活，所获得的宅基地所有权有偿使用费为村集体经济开拓增收新渠道。

上海市松江区是全国新一轮农村宅基地制度改革试点，以建设用地减量为前提，聚焦土地集约、高效利用的基本目标实施宅基地改革。通过宅基地置换手段，叠加城乡建设用地增减挂钩政策工具，以农民相对集中居住为攻关口探索形成进镇上楼集中居住和村内平移集中居住两种模式。我们选区了上海市松江区泖港镇案例，分析进镇上楼集中居住和村内平移集中居住模式。泖港镇于2021年11月印发《泖港镇关于推进农民相对集中居住的实施办法（2021修订版）》，按两种模式推进泖港镇农民相对集中居住工作。

1.模式特点

上海市松江区聚焦改善农民居住环境，促进土地集约利用，探索宅基地制度改革，综合考虑农民意愿，分类引导宅基地减量和归并，形成进镇上楼集中居住和农村村内平移集中居住两种模式。两种模式都是通过整治宅基地，将农民分别搬迁至城镇建设区或村内集中安置区，进镇上楼集中居住更注重土地节约集约利用和城乡要素有序流动，村内平移集中居住则更重视盘活农村闲置资源。

2.具体做法

一是进镇上楼集中居住，是指按照相关政策和规划，农民自愿以城市开发边界外的宅基地，换取城市开发边界内统一规划建设的安置房。原宅基地统一拆除复垦，产生新增建设用地指标和耕地占补平衡指标（即双指标）。安置房建设可使用预拨的双指标，有3年封闭运行期，待原宅基地复垦验收归还周转指标后，节余的双指标用于城镇土地出让，土地出让收益可平衡项目资金需求。

规划和土地。依据镇总规、镇集建区控制性规划，通过落实容积率、集中绿化率、建筑密度等各项管控指标，保障农民进镇上楼集中安置用地需求。

资金支持。农民相对集中居住建设资金主要以市、区两级政策资金及镇财政支持予以筹措，同时体现进镇上楼集中户适当出资。

安置对象。针对以下安置对象中有宅基地房屋且有进镇上楼意愿的村民，原则上应以埭为单位，整体有序推进，以户为单位申报，由村、镇相关部门审批同意后，进镇上楼集中居住：

“三高两区”（高速公路、高铁和高压线、生态敏感区和环境综合整治区）涉及的村民；原有宅基地房屋经本市专业机构鉴定危险等级属 C级或 D 级，不能保证居住和使用安全的村民；受市政配套设施项目严重影响的村民；四个撤并村，即：泖港村、新龚村、范家村、南三村全体拥有宅基地房屋的村民；十一个规划确定的保留村（黄桥村除外），无法取得村内平移宅基地资格权但拥有宅基地房屋的村民。

三个居委会，泖港居委会、港湾居委会、五厍居委会全体拥有宅基地房屋的居民；近期（至2025年底）没有村内平移集中居住计划的村民。

安置标准。按实际人口计入户内安置人数。上楼安置面积按照4人及4人以下户（含空户）不超过180m2，5人及5人以上户不超过200m2确定。村民自行负担安置单价1000元/m2；分家产生的增加户，经审核后给予增加户60m2实物优惠安置面积，村民自行负担安置单价为建设成本的30%，如超出优惠面积须由村民自行负担建设成本予以购买；2021年度进镇上楼集中居住建设成本按10000元/m2计算，以后年度根据建设实际情况对建设成本和村民自负安置单价做相应调整。鼓励村民签订协议后尽早搬离原址，腾住新房，从腾房之日起至交房之日止，3年内对应安置面积按8元/（m2·月）标准每季度按实给予上楼安置的村民租房补贴，超过3年的另行制定补贴方案。

二是村内平移集中居住，是指在农民自愿的前提下，将布局零散的宅基地平移搬迁至村庄规划设计的村内集中居住区，通过统一规划、统一设计、统一建设，改善农民居住环境，农民户籍身份和宅基地性质保持不变。原宅基地经过综合整治后，与周围耕地集中连片，实现规模化耕作。这种模式的资金筹措方式一般是政府支持+村民自筹，政府出资完成市政基础设施建设，农民承担部分安置房建造成本。

规划和土地。在不占用永久基本农田的前提下，各村通过调整修编郊野单元村庄规划，确保农民集中居住用地需求。

建房对象。根据《上海市农村村民住房建设管理办法》（沪府令16号）及《松江区关于加强农村宅基地管理的指导意见》，结合泖港镇郊野单元村庄规划。现有十一个保留村中，在村内拥有宅基地房屋并符合宅基地平移资格的农户，实施村内平移集中居住。着重优先解决“三高两区”涉及的农户村内平移集中居住。在符合市、区相关文件精神的基础上，继续鼓励农民进镇上楼集中居住。

资金支持。农民相对集中居住建设资金主要以市、区两级政策资金及镇财政支持予以筹措，同时体现农户适当出资。

建房标准。农户建房应在符合规划、建筑、风貌等管控标准要求的基础上，由农户自主提出建房申请，经村镇部门审批后实施。2017年12月31日前（含12月31日）户籍在本村的农民可以计入申请建房人数。2017年12月31日（含）前农业户籍在本村，但在签约日期前死亡或迁出的人员，不计入户内申请建房人数。按申请建房人数分级确定宅基地占地面积和建筑面积。且建房檐口高度不得超过10米，屋脊高度不得超过13米，层数不超过3层，并取消农业辅房。

龙港市作为第二批宅基地改革试点之一，以深化国家农村宅基地制度改革试点为契机，探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。在改革过程中仍然有一些现实困境亟待解决，如宅基地低效利用，根据宅基地摸底调查，龙港市农村宅基地闲置现象较为严重。同时，代际分配矛盾，新批宅基地指标控制和龙港市人多地少的客观现状导致了年轻一代无法在获取宅基地上与年长一代享受同等待遇。

因此，为盘活闲置宅基地，提高住房保障能力，龙港市出台《龙港市宅基地跨社区调剂保障实施办法》及实施细则，成立龙港市宅基地保障调剂公司，打破地域限制，盘活存量土地，推动宅基地资格权跨社区调剂，农民可跨社区购买套式公寓，让更多农户实现住房保障，多途径破解农民“住房难”问题。

1.模式特点

一是实行跨社区安置，出台《龙港市宅基地跨社区调剂保障实施办法》及实施细则，允许“经市农业农村局审批，拥有宅基地分配资格但无法在本社区落地的”“因土地征收、搬迁、孤寡老人和独居老人改善养老环境等原因，申请退出原有宅基地的”“符合一户一宅，自愿保权退出原有宅基地的”在全市范围内跨社区兑现宅基地资格权。农民可以自行跨社区买卖房屋，凭跨社区调剂保障批准文件、房屋买卖合同申请办理不动产登记手续，解决“户有所居”问题。如龙港市金山港社区的兴港嘉园小区，已按成本价跨社区安置了中山社区、永平社区无房户10户。

二是建立宅基地调剂保障机制。由龙港市产业科技发展有限公司出资组建龙港市宅基地调剂保障有限公司，统筹运作全市宅基地保障、调剂、流转等业务。协助农业农村部门制定宅基地建房跨社区需求计划，协助调剂结算宅基地建房跨社区指标，统一开展腾退宅基地的收储管理和利用，建立全市宅基地储备库。明确宅基地置换小区建设区块，编制宅基地置换小区建设方案，统一实施宅基地置换小区建设。农民可以委托调剂保障公司统一代建套式农房，农房建设竣工验收后按成本价结算交付无房户。对退出的闲置宅基地由调剂保障公司负责进行复垦，复垦获得的建设用地指标收益，90%支付给原宅基地使用权人，10%支付给置换宅基地所在集体经济组织，复垦后的土地由集体经济组织收回后统一承包经营。如调剂保障公司收购了兴港嘉园小区5套空闲住宅以及华中社区正在建设的安置小区的50多套富余住房，用于其他社区“无房户”调剂保障。

2.具体做法

保障对象。允许“经市农业农村局审批，拥有宅基地分配资格但无法在本社区落地的”“因土地征收、搬迁、孤寡老人和独居老人改善养老环境等原因，申请退出原有宅基地的”“符合一户一宅，自愿保权退出原有宅基地的”三类情况可以申请宅基地跨社区保障。

保障方式。采取多点建设、多种户型以及储备农房调剂等多样化保障方式，满足不同保障对象的差异化需求，在全市范围内兑现宅基地资格权。

具体流程。包括套式农房保障、储备农房调剂保障、宅基地置换养老保障三方面流程。

一是套式农房保障流程。包括资格申请→保障申请→选房交款→签订合同。主要内容为符合条件的农户凭宅基地资格权证明、退出宅基地置换的农户凭原宅基地腾退证明材料向社区提出申请，经社区审核、市农业农村局审批后，颁发跨社区保障批准文件；农户凭保障批准文件向保障调剂公司提出保障申请；农户选择相应户型，缴纳房款、签订合同后，办理产权登记。

二是储备农房调剂保障流程。包括资格申请→保障申请→选房交款→出具证明。主要内容为符合条件的农户凭宅基地资格权证明、退出宅基地置换的农户凭原宅基地腾退证明材料向社区提出申请，经社区审核、市农业农村局审批后，颁发跨社区保障批准文件；农户凭保障批准文件向保障调剂公司提出保障申请；农户选择相应调剂保障房，缴纳房款。保障调剂公司出具保障调剂证明，农户凭保障调剂证明办理产权登记。

三是宅基地置换养老保障流程。包括资格申请→保障申请→选房交款→签订合同。主要内容为具有养老保障需求的孤寡老人、独居老人凭申请材料或原宅基地腾退证明材料向社区提出申请，经社区审核、市农业农村局审批，颁发跨社区养老保障批准文件；申请人凭跨社区养老保障批准文件向保障调剂公司提出养老保障申请；申请人选择相应养老保障房，交纳相关费用；保障调剂公司与申请人签订养老保障房安置合同。

基于各地农村住房保障实践探索发现，农村住房保障正在改变传统以“一户一宅、无偿分配、长期占有、流转受限”为特征的“单纯土地分配”居住保障逻辑。农民住房保障的逻辑已经逐渐从“供地”机制向“供地”“供房”的综合机制转变和扩展。

各试点地区逐渐开放宅基地资格权跨区有偿调剂使用，公开竞拍。如龙港市采取多点建设、多种户型以及储备农房调剂等多样化保障方式，满足不同保障对象的差异化需求。松江区通过进镇上楼集中居住和村内平移集中居住保障户有所居，实现宅基地减量化和农村人居环境提升。绍兴市柯桥区通过宅基地跨区域有偿选位，建立农村宅基地价值体系，显化宅基地资产属性；同时村集体利用低效资源获得收益，有力助推乡村振兴。

因此，宅基地制度改革试点在探索创新宅基地资格权保障机制的实践路径时，可借鉴上述试点地区做法，实施宅基地跨区域有偿调剂使用。允许在试点范围内开展宅基地使用权（农房所有权）流转、互换、择位竞价，统筹保障集体经济组织成员跨区域使用宅基地建房现实需求。

一是借鉴柯桥区做法尝试有偿调剂、有偿选位、有偿使用等市场化手段，制定宅基地跨区域有偿调剂使用管理办法，为宅基地资格权跨区域有偿调剂使用提供政策保障。通过市场调节宅基地供需矛盾，激活农村住房保障市场。该模式适用于完成实用性村庄规划编制且实现“户有所居”，有富余宅基地的村作为调剂村；宅基地资源短缺村作为申请村。

二是借鉴松江区做法，在土地资源短缺地区，叠加城乡建设用地增减挂钩政策，通过进镇上楼集中居住和村内平移集中居住实现建设用地减量化。该模式适用于经济发展较好的集镇、城市近郊地区、危房问题突出的村庄。

三是试点地区可实行有偿市场的市场化住房保障多种组合供应方式。如借鉴龙港市做法，成立调剂保障公司，由调剂保障公司统筹开展宅基地跨区域有偿调剂使用。该模式适用于经济发展较好，宅基地供需紧张且安置小区闲置房源突出的地区。

表 三种模式适用性对比

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