精耕细作，开启城乡新篇章

范式转变：告别大拆大建，城乡发展全面进入 “提质存量时代”

提到过去的城市建设，很多人第一印象是拆迁、新建、扩张。过去 “十四五” 及更早阶段，城市发展依靠新增建设用地拉动，老旧片区简单拆除重建，追求高楼数量、道路宽度、城区面积；乡村发展侧重新房改造、道路硬化，核心目标是补齐基础设施有无问题。而 “范式转变” 作为六大导向之首，标志着十五五城乡发展底层逻辑彻底重构。

《中国建设报》权威解读明确，十五五城市更新首要变革，就是摒弃大规模拆除、房地产主导开发的旧模式，建立以存量盘活、功能提升、长效运营为核心的全新实施路径。 过去城市更新项目，普遍遵循 “拆迁 — 土地出让 — 房企开发” 单一闭环，优先实现土地增值，居民居住体验、街区历史风貌、公共配套往往让步于开发收益。而十五五明确划定拆除管控底线，大规模成片拆除将严格审批，优先采用微改造、功能置换、修缮提升、混合利用模式。

政策配套落地一套标准化落地体系：专项规划 — 片区策划 — 项目实施方案三级管控链条。 第一层，市级、区级编制城市更新专项规划，划定更新片区、明确片区定位、锁定公共配套底线，从顶层划定哪些区域不能大拆、哪些片区侧重居住提升、哪些片区承载产业； 第二层，针对连片老旧小区、城中村、历史街区开展片区策划，不再单个小区零散改造，统筹整片交通、管网、养老、教育、绿地资源，避免碎片化改造造成资源浪费； 第三层，落地单个老旧小区、厂房、街巷项目实施方案，细化修缮标准、资金来源、运营主体、居民参与机制，做到一项目一方案。

三级体系同步配套 “投建营一体化” 长效机制，打破过去 “建设完工即项目结束” 的短期思维。以往改造项目，政府一次性投入资金完成施工，后期小区物业、公共空间维护缺乏资金，短短几年又重回破旧状态。十五五鼓励社会资本全程参与投资、建设、后期运营，将养老驿站、便民菜场、文创空间、停车配套等经营性业态嵌入更新片区，依靠长期运营收益反哺设施维护，实现可持续提质。

举个生活化例子：一线城市老旧工人新村改造，过去直接整栋拆除重建商品房；十五五标准方案则保留原有楼栋主体结构，翻新外墙、更换给排水管网、加装电梯，闲置一楼厂房改造社区食堂、老年活动室，小区空地打造口袋公园，引入专业运营团队管理便民商业，政府、居民、运营企业三方共享收益，不用大拆就能实现居住品质翻倍提升。

国务院印发《加快农业农村现代化 “十五五” 规划》，七大发展任务开篇就提出全面转变乡村建设范式。“十四五” 乡村工作重心是通路、通水、通电，解决农村基础设施 “有没有”；十五五重点解决 “好不好”，同步统筹产业、人居、生态、治理全方位提质。 以往乡村改造存在同质化问题：所有村庄统一刷白墙面、统一修建仿古建筑，忽略村庄原有产业、自然肌理、乡土特色。新规划要求各村先做全域国土空间规划，区分粮食种植核心村、特色产业村、文旅宜居村、生态保护村，分类制定提质方案，不搞 “千村一面” 标准化建设。

城乡两大板块同步完成范式转型，核心目标一致：不再依靠新增土地扩张换取发展，深挖存量空间价值，用精细化改造替代粗暴拆建，实现土地资源集约高效利用，这也是国土空间规划 “一张图” 政策落地的核心抓手。

人本价值：所有规划建设，最终以人的需求为核心标尺

万勇研究员提出的第二大战略导向 “人本价值”，是十五五所有城乡工作的根本出发点。无论是城市更新片区策划、老旧小区改造实施方案，还是和美乡村建设工程，评判项目好坏的第一标准，不再是建筑高度、投资规模，而是居民、村民真实生活需求是否被满足。

二升三家长关心的社区学堂、老年人需要的养老服务、年轻人刚需的通勤配套、孩童活动的户外空间，全部纳入片区更新强制配套清单。 过去不少新建小区只追求住宅体量，配套幼儿园、社区卫生所、便民菜场滞后多年落地；老旧小区改造只刷外墙，忽略电梯加装、停车位扩容、雨污分流、适老化扶手这类民生刚需。十五五城市更新专项规划硬性规定：任何更新片区，必须先摸排居民需求清单，再设计改造方案。

多地已经落地实操标准：开展城市体检工作，逐小区收集居民诉求，高频反馈的电梯、养老、托育、停车位、垃圾分类站、休闲绿地，作为改造优先实施内容。针对特殊群体增设专项改造资金，高龄老人住宅内部适老化改造、低保家庭厨卫修缮、残障人士无障碍通道建设，纳入中央老旧小区改造专项资金支持范围。 2026 年中央财政投入 970 亿元专项资金用于老旧小区与危旧房改造，资金分配权重向民生刚需项目倾斜，纯商业开发类改造不再享受大额财政补贴，从资金层面倒逼建设回归人本。

《加快农业农村现代化 “十五五” 规划》七大任务中，两大板块直接落地人本价值：拓宽农民增收渠道、打造宜居宜业和美乡村。 乡村人本价值分两层落地：第一层保障农民收入稳定增长，第二层改善农村日常生活条件。 收入端，政策大力推进 “人工智能 + 农业” 工程，高标准农田全域建设，借助数字农业降低种植成本，发展特色种植、乡村文旅、农产品预制菜产业，拓宽经营性收入；同时规范宅基地流转、盘活闲置农房，让村民获得财产性收入，巩固脱贫攻坚成果，守住农民增收底线。 生活端，持续补齐农村现代生活短板：城乡供水一体化、农村污水集中处理、乡村道路安全升级、村级卫生室标准化建设、村级养老互助点全覆盖，缩小城乡公共服务差距。过去农村 “看病远、养老难、污水乱排” 等民生难题，纳入十五五重点工程清单，逐年分批落地解决。

简单来说，人本价值导向打破了 “重面子、轻里子” 的建设误区，城市不建华而不实的地标景观，乡村不搞一次性形象工程，所有投入全部落到老百姓看得见、用得上的生活配套上。

底线思维：统筹安全、生态、粮食、财政四大发展红线

高速发展阶段，各地容易为了短期经济发展，突破生态保护、安全保障、耕地保护底线。“底线思维” 作为第三大战略导向，为十五五城乡发展划定不可逾越的红线，所有城市更新、乡村建设项目，必须先过底线审核关。

国土空间规划 “一张图” 是底线管控核心工具。城市更新片区策划阶段，严格规避永久基本农田、生态保护红线，禁止以城市拓展名义占用耕地；乡村领域将提升农业综合生产能力列为七大任务首位，持续推进高标准农田改造，落实耕地保护硬指标，牢牢守住粮食安全底线。 任何城中村改造、乡村产业项目，首先核查土地性质，占用耕地项目一律不予审批，从空间源头守住粮食安全根基。

十五五城市更新方案强制融入韧性城市标准，属于底线思维核心内容。以往街区规划重美观轻安全，地下管网老化、排水能力不足、应急避难空间缺失，汛期内涝、消防通道堵塞等问题频发。 如今片区策划阶段，同步梳理地下管网更新计划、海绵城市改造方案、应急避难场地布局、消防通道扩容改造。老旧小区改造同步更换老化燃气、给排水管线，加装消防设施；新建、改造街区预留公共避难场地，完善防汛排涝系统，提升城市抵御洪涝、极端天气、安全事故的能力。

数字技术同步强化安全管控：AI 智慧监测系统实时监控老旧楼栋结构安全、地下管网泄漏风险，提前预警危房、管线隐患，从被动抢修转为主动防控。同时政策明确提出，算法偏见、数据信息安全属于数字建设底线，智慧城市平台建设同步配套数据防护规范，杜绝居民个人信息泄露。

过去大规模拆迁重建，极易产生高额地方债务，违背财政安全底线。推行 “投建营一体化”、微改造模式，本质也是守住财政底线：减少一次性大额拆迁支出，依靠长效运营平衡资金，杜绝盲目举债搞形象更新。 乡村领域同样设置财政底线，所有乡村重大工程建立资金绩效评估机制，杜绝重复建设、无效投入，每一笔涉农财政资金都要跟踪落地成效，保障政策效能提升。

动能转换：数字科技 + 多元资本，重塑城乡发展新动力

过去城乡建设的发展动能，主要依靠土地出让、传统工程建设拉动；十五五依靠 “动能转换” 完成动力革新，两大全新引擎支撑城乡提质：一是 AI、大数据、区块链构成的数字智慧技术，二是政府、社会资本、居民共同参与的多元化投融资体系。

传统城市规划、社区治理高度依赖规划师、管理人员过往经验，容易出现配套错配、管理粗放等问题。如今 AI + 大数据 + 区块链全面融入国土空间规划、城市更新、乡村治理全链条，实现数据驱动精细化管理。

全域城市大数据平台整合人口分布、出行轨迹、配套缺口、房屋老旧程度数据，AI 自动分析片区短板：例如某老旧片区老年人口占比高、缺少托老空间，规划阶段直接配套养老驿站；某乡村青壮年回流多、产业用地不足，优先盘活闲置宅基地发展乡村工坊。规划不再依靠主观判断，数据精准匹配空间需求。

城市层面：老旧小区搭载智慧门禁、电梯监测、垃圾分类智能监管、能耗监测系统，社区管理效率大幅提升；街区交通大数据实时调控停车、公交配套，缓解老旧城区拥堵。 乡村层面：“人工智能 + 农业” 落地智慧农田监测，无人机植保、土壤大数据分析、农产品线上溯源区块链系统全覆盖，提升农业生产效率；村级数字治理平台收集村民诉求，线上反馈人居环境、基础设施问题，快速处置。

行业同时客观指出数字技术现存短板：算法容易产生地域、人群偏见，老旧社区老年群体数字使用门槛高，居民隐私数据存在泄露风险。因此十五五配套同步出台规范制度，平衡数字发展与信息安全，让科技服务于人，而非单纯追求智能化设备堆砌。

动能转换另一核心，是摆脱单一财政出资模式。城市更新三级实施体系配套投建营一体化机制，允许房企、物业、文旅企业、产业运营商深度参与片区全周期开发运营。政府负责公共基础配套投入，社会资本负责经营性业态打造，居民以房屋使用权、社区公共空间参与收益分配，三方共同分担成本、共享长期收益。 乡村振兴拓宽多元资金渠道：涉农专项财政资金、乡村产业信贷、社会资本下乡、村集体自有资产结合，支持和美乡村、特色农业项目落地，拓宽增收渠道的同时，激活乡村闲置资源。

文脉赓续：留住城市烟火、乡土根脉，拒绝千城一面、千村一面

快速城镇化阶段，不少老城老街、传统村落为开发全盘拆除，本土历史文化、乡土民俗随之消失。“文脉赓续” 作为第五大战略导向，明确十五五城乡建设必须守住文化根脉，将历史保护、乡土传承融入更新全过程。

城市更新严格限制历史风貌区成片拆除，针对老城街巷、工业遗产、老旧工人社区采用修缮活化模式。老厂房改造文创园区、百年街巷保留原有建筑肌理、老式居民楼修缮保留时代建筑特色，不再统一翻新成标准化商品房。 片区策划阶段单独增设历史文脉评估环节，梳理片区历史故事、本土特色业态、老字号商铺，改造中预留空间保留传统商业、市井烟火。以上海更新实践为例，老旧里弄不拆除原有民居，改造内部厨卫设施，外部保留石库门建筑风貌，沿街扶持本土小店，留住城市独特记忆。

《加快农业农村现代化 “十五五” 规划》明确和美乡村建设拒绝同质化改造。各地梳理本土乡土文化、古民居、民俗技艺、农耕遗址，分类保护利用。古村落不统一粉刷外墙、统一新建仿古建筑，保留原有民居格局；农耕文化、非遗手艺结合乡村文旅开发，打造特色乡土产业，让乡村文脉能够持续传承、转化为村民增收资源。

文脉赓续的核心逻辑：发展不等于推倒过往，现代化建设可以与历史文化共生，独特的城市、乡土文化，正是城乡最核心的竞争力，也是区别于其他片区的核心标识。

共同缔造：从政府单方建设，转向全民共建共治共享

过去城市改造、乡村建设大多是政府主导、居民被动接受，方案设计阶段缺少群众参与，完工后容易出现配套不符合居民需求、群众认可度低等问题。六大导向最后一环 “共同缔造”，重构城乡建设参与模式，推动居民、村民、企业、村集体全程参与规划、改造、运营全流程。

按照三级实施体系要求，片区策划、项目实施方案编制阶段，必须开展居民议事会、入户调研、方案公示，改造内容、资金使用、公共空间运营方案充分听取居民意见。老旧小区加装电梯、口袋公园选址、社区商业业态，全部通过居民协商确定。 项目运营阶段建立业主、运营企业、社区居委会共管机制，公共空间收益反哺小区维护，居民拥有监督、决策权利，真正实现 “自己的小区自己建、自己管”。

乡村振兴七大任务明确完善乡村治理体系，以村集体为核心，全体村民共同参与村庄规划、人居环境整治、产业运营。闲置农房盘活、集体土地经营、乡村公共设施改造，全部通过村民代表大会商议决策。 不少乡村落地实践：村民自发参与庭院改造、河道清理，村集体整合闲置资源引入产业，收益按人口、房屋产权分配，村民既是建设参与者，也是发展红利共享者，大幅提升乡村建设内生动力。

共同缔造彻底改变 “政府干、群众看” 的传统模式，调动群众主观能动性，降低后期运营维护矛盾，保障更新、乡村项目长效可持续运营。

双向协同：六大导向统筹城市更新与乡村振兴，构建全域国土空间新格局

六大战略导向不局限于城市更新单一领域，与《加快农业农村现代化 “十五五” 规划》七大任务深度融合，形成城乡一体化统筹发展格局，打通城市、乡村双向流通通道。

从范式转变看：城市盘活存量片区提质，乡村分类差异化建设，同步摒弃粗放扩张； 从人本价值看：城市完善社区全龄配套，乡村补齐农村生活短板，共同缩小城乡公共服务差距； 从底线思维看：城市守住安全、生态红线，乡村守住耕地、粮食安全底线； 从动能转换看：数字技术、多元资本同步赋能城市智慧更新、数字农业发展； 从文脉赓续看：城市保护老城历史，乡村传承乡土农耕文化； 从共同缔造看：居民、村民全员参与，实现城乡共建共享。

两者协同落地依托国土空间规划 “一张图” 统筹布局：城市更新释放存量产业、居住空间，乡村保障粮食与生态供给；城市资本、数字技术下沉乡村，乡村绿色农产品、生态资源供给城市，形成城乡互补、协调发展的全新格局。

同时，AI 数字化规划平台作为全域统筹工具，统一管理城乡空间数据，精准调配公共资源、产业布局，让城市更新与乡村振兴不再割裂推进，形成一盘棋统筹规划。

未来展望：十五五城乡发展，普通人将收获这些实实在在的改变

结合六大战略导向、最新政策文件，我们可以清晰预见未来五年身边的变化，全部贴合普通人日常生活：

拆迁大幅减少，家门口老旧小区、老街巷以修缮、微改造为主，不用大规模搬迁，居住环境稳步提升；

改造方案提前征求居民意见，养老、托育、停车位、电梯等刚需配套优先落地，改造不再只做表面美化；

老旧楼栋、地下管网定期智慧监测，房屋安全、防汛排涝等安全保障全面升级；

老城、古村特色风貌完整保留，随处可见承载城市、乡土记忆的特色街巷、乡村院落；

社区、村庄公共空间长效运营，便民食堂、休闲公园、乡村工坊持续运营，不会改造完成后快速荒废；

农村出行、饮水、医疗、养老配套持续完善，特色农业、乡村文旅拓宽农民收入来源；

数字便民服务普及，线上即可反馈社区、乡村问题，城乡治理更精细高效；

居民、村民拥有更多话语权，改造方案、公共收益分配共同商议，发展红利全民共享。

结语

十五五时期提出的范式转变、人本价值、底线思维、动能转换、文脉赓续、共同缔造六大战略导向，是一套完整、统一、可落地的城乡发展价值体系。它标志着我国城市更新、乡村振兴正式告别粗放扩张的旧时代，迈入以人为本、精细提质、长效可持续的全新阶段。

从顶层国土空间规划，到片区策划、单个改造项目实施；从城市老旧小区改造，到宜居宜业和美乡村建设；从数字科技赋能，到全民共同缔造，所有政策、项目都围绕六大导向落地推进。

对于规划行业从业者，这套价值体系是未来五年项目编制、方案设计的核心遵循；对于基层工作人员，是开展社区治理、乡村建设的行动指南；对于每一位普通市民与村民，这套导向决定未来五年居住环境、生活配套、公共服务的升级方向。

城乡发展的最终目标，从来不是高楼林立、道路纵横，而是让城市有温度、乡村有底色，让所有人都能共享高质量发展成果。十五五全新建设篇章已经开启，以六大战略导向为引领，城市更新精耕存量，乡村振兴深耕乡土，一幅城乡协调、人文共生、安全可持续的国土空间新图景，正在全国各地徐徐铺展。

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作者 | 新土地规划人

图片来源 | 网络

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