四部委联合发文严禁借高铁车站周边开发建设名义盲目搞城市扩张等四则

根据国家发展改革委、自然资源部、住房城乡建设部和中国铁路总公司联合出台的意见，大城市初期应重点开发新建高铁车站周边2公里以内区域，可适当控制预留远期发展空间，避免摊子铺得过大、粗放低效发展。中小城市不宜过高预估高铁带动作用，避免照搬照抄大城市开发经验，硬造特色、盲目造城。

意见强调，要切实防范高铁车站周边开发建设带来的地方政府债务风险，列入地方政府债务风险预警范围的高风险地区原则上不得举债搞建设。支持地方政府引入社会资本参与高铁车站周边开发建设。

根据意见，要严格依据城市总体规划、土地利用总体规划、综合交通规划等编制高铁车站周边开发建设规划，合理确定开发规模和边界，杜绝边建设、边规划。新建铁路选线应尽量减少对城市的分割，新建车站选址尽可能在中心城区或靠近城市建成区，确保人民群众乘坐高铁出行便利。高铁车站建设要规模适当、经济适用，切忌贪大求洋、追求奢华。

意见明确，高铁车站周边开发建设要落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，依法办理建设用地审批手续。坚决防控单纯房地产化倾向。要突出产城融合、站城一体，有关城市要结合自身资源禀赋、优势特色、发展定位等，构建枢纽偏好型产业体系，避免沿线临近站点形成无序竞争、相互制约的局面。

意见指出，高铁车站周边开发建设必须贯彻落实以人为本的新型城镇化发展理念，营造宜居宜业环境，提高交通便利性和公共服务能力，增强产业、人口集聚效应，使人“愿意来”“留得下”“活得好”，不断提升人民群众的幸福感和获得感。

二线城市正在加速打造自身的城市轨道交通网络，进一步拓展城市发展的空间。

《杭州市城市综合交通专项规划(2007-2020》2018年修订版近期正式获批。规划内容涵盖了铁路、公路、轨道交通等多维度的交通规划内容，明确了大杭州新的交通框架与格局。

根据专项规划，杭州近期将形成1-10号城市轨道线和1条城市中轴快线(机场快线)，总长度492公里；同时规划形成4条都市区城际轨道，即杭富线、杭临线、杭绍线、杭海线，总长度126公里。到2022年亚运会，杭州将拥有618公里轨道交通，实现杭州覆盖全城的地铁网络。从轨道交通规划及建设计划来看，杭州对周边的辐射带动作用将增强。

郑州市近日发布《关于进一步加快轨道交通发展的意见》，加力推进建设“轨道上的郑州”。按照《意见》，到2020年，郑州城轨运营里程突破300公里，网络化格局基本形成，实现主城区全覆盖。到2035年运营里程突破600公里，建成与国家中心城市和现代化国际大都市相适应的、较为完善的轨道交通网络体系，基本实现“轨道上的郑州”建设目标。

其他二线大城市也在加快地铁建设，形成更加密集的地铁网络。例如，南京市提出，到“十三五”末，南京市运营地铁线路将达到500公里，达到目前北京、上海的水平。武汉也提出，2020年要达到地铁通车400公里目标。

成都提出，确保至2022年，全市轨道交通运营里程达到600公里以上，轨道交通占公共交通出行分担率65%以上。

统计数据显示，南京、重庆、武汉三个二线大城市地铁运营里程已经突破了200公里，成都也接近200公里。未来多个强二线城市，尤其是城区人口500万以上的特大城市，地铁运营里程将相当或接近于一线城市北上广的水平。

暨南大学教授、华南城市研究会会长表示，中国地铁建设技术和商业模式日趋成熟。城市轨道交通发展可以适当提前布局，目前杭州、郑州等强二线城市的轨交网络规划和规模较为合理，这些城市人口还在不断集聚，没有轨道交通的话，单靠地面交通没有办法解决。

尤其是，在京沪等超大城市为缓解“大城市病”，采取严控人口规模、疏解非核心功能的情况下，以南京、杭州、武汉、成都等为代表的二线核心城市还有很大的发展空间。这些城市通过加快城市轨道交通建设，可以做大做强都市区，发挥中心城市的引领带动作用。

业内分析指出，二线大城市轨交网络的打造，将在很大程度上拓展城市发展的空间，提高这些城市的人口吸收和容纳能力，并在很大程度上改变城市发展的架构和布局，尤其是围绕轨道交通场站周边开发将形成新的发展重点。

《中国轨道交通行业发展报告(2017)》指出，在未来的城市发展进程中，城市空间布局模式将从过去的“摊大饼式”外延发展逐渐走向以轨道交通线为轴的纵深发展，轨道交通将引导人口和经济的发展方向。土地开发将沿轨道交通线依次展开，发展到一定程度后，“珠链式”开发的土地将转化成为区域性的经济带。

“表示‘大都市群’有一个英文词commuting，也是‘通勤’的意思。”中国（深圳）综合开发研究院副院长郭万达表示，“就是从一个城市到另一个城市，只花正常上下班的时间。”

此前他和团队到纽约访问，发现到华盛顿等周边城市的交通非常便利，很多年轻人选择白天在繁华的纽约工作，晚上回到旁边的小镇生活。

从纽约湾区回来后，郭万达觉得自己又加深了一层对湾区的理解，反观粤港澳大湾区的城际交通现状，他觉得与其他湾区相比还稍显不足。

粤港澳大湾区从国家层面提出已一年有余，这期间成为了政府、专家和企业等反复讨论和研究的议题。对“城市群”的思考，华南农业大学公共管理学院副教授贾海薇认为，所谓“城市群”不是“一群城市”，而是在协同、互补与共赢下的一个系统。其中，作为先导的交通基础设施的互联互通十分重要。

广东省发改委透露，已启动《粤港澳大湾区城际铁路建设规划（2020-2030年）》编制工作。在通盘考虑大湾区交通互联基础上，城际交通建设有望提速，未来粤港澳大湾区有望建成“一小时城轨交通圈”。

但围绕“粤港澳大湾区”城际交通发展缓慢的现状，多位从事相关研究的人士认为其有更深层次的原因，它的显著改善还有赖于对制度障碍的进一步突破。

主要不足：密度不够和接驳差

广东外语外贸大学粤港澳大湾区研究中心主任申明浩发现，珠三角城际铁路建设最大的不足是密度不够。城际铁路数量和长三角和京津冀地区相比差距明显。

“目前珠江东岸和珠江西岸各只有一条高铁干线发挥主要作用，这个密度和现在的实际交通需求不相匹配。对支线的建设也比较落后。”佛山市路桥建设有限公司分析师孔维宏也表达了类似看法。

申明浩指出，大湾区内城际交通的另一个明显不足是，城际铁路和城内交通的接驳较差。“虽然高铁通了，但是高铁到市区还很远，从一个城市到另一个城市实际所花的时间很长。”

在珠三角工作的年轻人对这点体会尤深。在东北读大学的杨永，在参加佛山市顺德区一家企业的校园招聘时，对方向他介绍，公司距离广州仅10分钟车程。

直到杨永入职之后才发现，所谓的“10分钟”，其实是从顺德高铁站到广州高铁站的乘车时间。由于顺德高铁站离公司所在距离较远且没有公交接驳，从公司到广州市区实际所花的时间，至少需要1.5个小时。

申明浩通过研究总结：粤港澳大湾区和长三角、京津冀相比较，开放度稳居第一，明显高出另外两个城市群。但是，大湾区各城市交通融合度稍差，各个城市断头路众多。“甚至一些城市之间有产业竞争嫌疑，这导致彼此间的联通非常差。”

孔维宏在去年到欧洲调研和学习交通一体化，其中两点给他留下的印象十分深刻，“一是城内交通和城际交通的接驳非常顺畅，称得上无缝对接；二是白天运客、晚上运货的方式使城轨的运力得到了充分利用。”他认为这两点都值得粤港澳大湾区城际交通建设中学习。城际接驳，他认为深圳是湾区内城市中做得最好的一个。

仍需制度性突破：征地难、企业参与动力不足

广州芳村和佛山南海紧邻，南海是佛山经济繁荣的地区，而芳村是广州相对偏远荒凉的地区。孔维宏回忆起一次从南海到芳村的经历，两边分别是平整的和颠簸不平的。他认为这种状况是由两座城市的不同条件造成的。在湾区内的城市交界地带，这种现象其实并不少见。“城际交通建设需要两个城市共同努力，如果一方积极一方消极，就会很难推进。”他以近年广佛同城的交通融合状况举例，认为正是因为不能得到两地政府同样积极的态度，导致提出已快十年的广佛同城在交通融合上并不理想。

这首先体现在基础交通设施的连接上。目前广佛通勤主要靠广佛地铁联通，这条地铁只通往佛山最中心的南海和禅城区。

“但从去年开始，状况正在变好。广州7号线顺延至顺德、佛山2号线的修建，这些都将使得广佛交通一体化程度有质的提升。”孔维宏说道。

此外，孔维宏认为，由于高铁修建技术本身的成熟，珠三角交通基建进度相对缓慢的主要原因并非来自工程自身，而是征地难的问题。

基建的征地价格采用行政定价，这和珠三角紧缺的土地资源的市场价格不相匹配。加上城轨交通建设涉及的用地面积通常较大，导致每逢大型基建，征地必难。 孔维宏指出：“而且交通建设用地有连贯性，只要有一小块区域征地不顺利，就会导致整个工程进度的拖延。”

以佛山西站的征地拆迁为例。按照《土地管理法》规定，重大基础设施建设的征地价格是该地块单位年产值的30倍。“但这个价格在内地可以，在珠三角完全不可能。”佛山南海区国土局是直接参与组织征地拆迁的职能部门，该局政策法规科科长杜小刚告诉时代周报记者。

在征地制度改革试点的背景下，广东省提出了留用地的做法，即在补偿价格之外另留出一部分土地给村集体。“但佛山西站最后给出的留用地比例是40%，远远超出省厅制定的不得超过15%的规定。”杜小刚称，佛山西站折算下来的征地成本至少200万元/亩。

然而相比以上两点，孔维宏认为最根本的原因是，目前包括广东在内的内地交通建设主要采取行政力量推动，基建投资难以产生直接的经济收益，这导致地方政府在推动交通基建方面往往缺乏动力。

和香港基建投融资的BOT模式明显不同。港铁承建某项基建工程后，上面的建筑物和土地使用权可以供企业作为盈利项目自主开发。但在内地，国有土地的商业性用途过渡给企业，无法突破“招拍挂”的体制框架，从而导致企业在参与基建合作过程中的动力不足。

交通甚至比产业规划更重要

“交通时间的缩短显著降低社会经营成本，从而提高要素流动的效率。而相比公路交通，发展轨道交通的社会效益会更加明显。”在孔维宏看来，交通一体化对打破行政区划限制、形成市场一体化的作用，甚至比产业规划更加重要。

数据显示，铁路客运量是公路客运量的3.03倍，而铁路货运量是公路货运量的3.28倍，说明铁路运输效率远远高于公路。但是根据2015年底的统计数据显示，广东省铁路营业里程为4035公里，公路里程为216023公里，铁路营运里程不及公路的2%。

目前，粤港澳大湾区城际铁路规划尚未出台。湾区内城际铁路的建设计划，仍然以《珠三角城际轨道交通规划实施方案》为依据执行。

这份方案在2012年由广东省政府和原铁道部联合印发，规划了15条城际轨道交通线路，合计里程约1430公里。建成后将形成“三环八射”城际轨道交通网络构架，最终实现以广州为中心、珠三角主要城市间1小时互通。

广东省铁路建设投资集团有限公司官网信息显示，目前珠三角建成投用的城际铁路有3条，分别是莞惠城际、广佛肇城际和广珠城际广州至珠海段。此外有9个在建项目和10个拟建项目。

基础设施的互联互通建设将是打造粤港澳大湾区的重中之重。随着湾区规划呼之欲出，城际铁路建设也有望显著提速。

针对交通基础设施建设的制度瓶颈，孔维宏建议，在大湾区国家战略的框架下，基于严格的条件限定放开一定政策的口子。“如果可以在大湾区先行先试，在交通基建过程中引入企业等市场力量，将意味着大湾区内交通一体化往前迈出一大步。”

为“携河北跨”的主战场，济南新旧动能转换先行区将在一张白纸上绘蓝图。在这张新蓝图上，全新的交通网络是一大亮点。这里不仅有围绕城际站打造的综合立体枢纽群，依托轨道交通规划的绿色TOD发展模式，支撑“携河北跨”的密集桥隧群，充分利用地下空间的先进敏捷物流，还将有满足看河和出行的特色观光轨道，体现智能和绿色的特色公交专用路，人车分离独立成网的特色休闲绿道，以及满足绿色出行的特色“自行车高速路”。

“未来的济南新旧动能转换先行区，将构建绿色低碳、高效舒适、立体智慧的交通网。例如，我们计划为先行区居民打造‘家门口的城际站’，最大程度上方便居民对外出行，力争实现在科创中心、崔寨等每个片区均布设一处城际站，在每处城际站融合城市轨道、地面公交、出租车和公路客运等功能，在新北站预留超级高铁接入条件，形成多种交通方式‘无缝换乘’的综合立体枢纽。”参与先行区总体规划草案编制的工作人员说。

为打造“轨道上的先行区”，先行区计划采取绿色TOD发展模式，在先行区建设中发挥轨道的骨干运输作用。以轨道站点为中心进行高强度混合开发，居民可通过慢行交通便捷到达站点，真正形成15分钟生活圈。值得一提的是，先行区计划建立国内首个地下敏捷物流系统，让先行区居民体验最先进的物流运输方式，使生产更加高效便捷、生活更加安全宁静。

参与先行区总体规划草案编制的中国城市规划设计研究院所长陈鹏在接受记者采访时表示：“雄安新区也规划了大量的地下空间，在先行区，我们会在部分重要路段规划建设地下敏捷物流系统，并且考虑今后在黄河南岸推广，例如物流需求比较大的济南机场周边。”作为先行先试的创新场和智慧交通示范区，先行区计划构建示范全国的智慧交通网络，包含超级高速公路示范段、无人驾驶示范区、智慧公交ART示范线、新能源车辆以及智慧管理和智慧停车。

“小街区、密路网”塑造宜人街景

在街区设计上，先行区计划打造特色活力街区，创造宜人交往空间，建设“小街区、密路网”打造舒适宜人的街道环境。“我们借鉴了欧洲城市的经验，在先行区通过提升路网密度来缓解交通压力，取代目前常见的宽阔马路。”陈鹏说。

为引领绿色低碳出行，先行区计划打造特色公交专用路，设置ART公交系统和慢行交通专用道路，最大程度保障行人和公交的路权优先。打造特色休闲绿道，建立“人车分离、独立成网”的休闲绿道系统，为先行区居民建立高品质的休闲生活环境。同时，为了让居民能够一览黄河壮丽风采，先行区将结合黄河沿岸公园、景观架设观光轨道，提高黄河的可进入性和可观赏性，促进先行区与黄河“城水相融”。

在传统印象中，高速路是用来跑汽车的，而先行区计划打造的特色“自行车高速路”，再次刷新了人们的观念。

 “在先行区，我们计划结合绿道和景观走廊，保障骑行空间的独立性和连续性，打造与机动车道不重叠的独立自行车道，比如说结合先行区水系，沿河建设，不仅能够欣赏沿途风景，还能够提高时速，甚至可能会比开汽车到目的地的时间还要快。如此一来，自行车道会兼顾交通和休闲双重功能，成为居民运动、休闲的新场所。”