规划问道编者按：据悉，由国土资源部、农业部等多部委参与制定的土地改革总体方案目前已成形并提交审议，其中，土地节约集约利用和农地入市是此次土改的两大重点。而备受业界关注的小产权房问题依然没有突破，转正遥遥无期。可以说，我国小产权房的走向依旧扑朔迷离，其产生的原因又值得我们深思。本期微聊城市就为各位解读我国小产权房的困境与破解之道。
小产权房背后的土地制度演变
小产权房本质上是二元土地制度下因权属不明而产生的的问题，我国土地制度的演变不断推动小产权房的产生与发展。1953年至1962年国家通过合作化、人民公社化建成了土地集体所有制，集体土地按国家计划种植，农民并没有使用经营权和处分权。80年代集体土地设定承包经营权后，农村剩余劳动力涌入城市，造成城市住房供给不足。而城郊农民开始使用集体土地建起大量廉租、廉价商品房，以解决农民工和外来人口住房问题。集体土地上的乡镇企业在80年代后期改制后，与农民集体的产权关系变为农民集体出租或出让土地使用权给企业使用。这两个变化实质上均为农民集体自发设定建设用地使用权，然而这一产权制度变迁被1998年版《土地管理法》以开发权（即建设用地使用权）属于国家为由取缔。于是，集体用地上建立的商品房成为没有合法产权的“小产权房”。2007年《物权法》进一步规定，集体土地没有设定建设用地使用权的权利，集体的宅基地使用权没有处分权。
现行土地集体所有制的弊端
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强化二元土地所有制，拉大城乡差距
现行土地集体所有制剥夺了集体土地设定和出让建设用地使用权的权利和宅基地的处分权，强化了不平等的城乡二元土地所有制结构，使得集体土地不能参与工业化、城市化建设，共享工业化、城市化利益，扩大了城乡差距。
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激发农民与政府冲突，酿成社会问题
政府征地按原用途产值进行补偿，获取大部分开发利益，造成大量农民贫困化。强行征地容易引发农民与政府激烈的冲突，酿成严重的社会问题。
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土地财政依赖性过强，房价居高不下
地方政府以巨额出让金利益构建了庞大的土地财政，造成了地方财政对土地出让金的严重依赖，迫使地方政府维持房价居高不下，以及更大规模的征地拆迁。
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土地指标与发展诉求脱节，土地配置失灵
上级政府通过规划、计划来配置土地用途，下达的土地控制指标与各地发展需求脱节。地方政府只能不批先用、少批多用，普遍地违法用地，造成耕地和建设用地控制指标全面突破。
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工业用地粗放利用，居住用地供应不足
以行政定价、协议出让（2008年后改为挂牌出让）的交易方式地价提供工业用地，以限量供应、招拍挂出让方式高价提供房产用地，造成了工业用地的粗放利用和浪费，以及房价居高不下。
禁止小产权房发展的缘由
中央禁止小产权房发展主要原因有两个：一是现有城乡分割土地法律制度未改，地方土地财政积弊突出，土地抵押融资风险积聚，如放行小产权房，不仅地方债务风险突显，而且现行《土地管理法》将失去约束作用，耕地进一步减少。二是目前乡村组织很大程度上掌握集体土地的支配权，更为积极开发小产权房的是乡镇政府和村级组织，农民及其家庭到底从现有小产权房中获利多少尚不清楚。开发集体土地小产权房，很可能导致乡村强权者借此剥夺农民土地。
对于地方政府而言，土地财政已经成为主要收入来源——2008年至2013年间我国地方政府土地出让金收入近15万亿。如果开发商不通过政府，直接和村集体或农民做交易，不仅让政府减少了土地出让金和房地产税费的收入，而且还将冲击房地产市场，严重危及财政的可持续性。
小产权房困局破解要点
小产权房之所以有顽强的生命力，是因为民众对于廉租、廉价房有强烈市场需求，政府应当采取一定的疏导措施，而不仅是严打，其主要疏导措施包括：
首先是修改《土地管理法》、《物权法》，将意定的集体土地建设用地使用权和宅基地使用权的处分权合法化，允许集体的建设用地使用权和宅基地使用权和国有土地平等进入建设用地市场（包括房地产市场）。
二是修订现行指标控制式的土地利用规划，编制公众参与式的市县土地利用规划和新的土地用途分区规划，引导集体土地在新的规划和分区管治规则制约下有序入市。
三是清理现行涉地税费制度，加强税收管理。集体土地的房地产交易要与国有土地同样地缴纳契税。
四是进行小产权房清理工作，对质量差、有安全危险的，违反新的规划和用途管制规则，占用公共设施用地、损害环境的，予以拆迁。拆迁给予一定成本价补偿。
本期《凤凰视点》根据我院《凤凰周刊﹒城市》杂志系列文章整理，原文作者为资深编辑翟海亮。
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