规划问道导读：“十二五”及“十三五”期间，国家规划建设高标准基本农田共8亿亩，而实际工作中一边投入大量人力物力进行高标准基本农田建设，一边少部分已建、在建或拟建高标准基本农田不可避免地被建设占用，高标准基本农田的保护面临困境。本期拟从学术探讨的角度对该类现象进行剖析，提出相关的解决建议。
“十二五”期间我国计划投资约6000亿元用于土地整治，高标准基本农田建设作为土地整治工作的首要任务，规划通过500个示范县的建设，在2015年底前建成4亿亩以上的高标准基本农田。但因高标准基本农田选点问题或项目建设需要，部分高标准基本农田建成后遭到占用，严重影响高标准基本农田功能发挥，违背国家大力推进高标准基本农田建设、加强耕地保护的相关要求。一边投入大量人力物力进行高标准基本农田建设，一边少部分已建、在建或拟建高标准基本农田不可避免地被建设占用，高标准基本农田的保护面临困境。为保障粮食安全，充分发挥高标准基本农田的农业生产功能，提高粮食生产能力，实现高标准基本农田的永久保护，不仅需要统筹协调好高标准基本农田建设与经济社会发展的关系，也需要继续完善相关制度建设，落实好占用补充工作。
一、高标准基本农田建设现状
1997年，国家下发《中共中央 国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》，要求“建立基本农田保护区耕地地力保养和环境保护制度，有效地保护好基本农田。积极推进土地整理，搞好土地建设。各地要大力总结和推广土地整理的经验，按照土地利用总体规划的要求，通过对田、水、路、林、村进行综合整治，搞好土地建设，提高耕地质量，增加有效耕地面积，改善农业生产条件和环境。”在《土地管理法》也明确提出“按照土地总体规划，对田、水、路、林、村综合整治。”随后，在多年政府工作中提出要加快建设高产稳产基本农田，并在《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出“加强以农田水利设施为基础的田间工程建设，改造中低产田，大规模建设旱涝保收高标准农田。”
为配合开展土地整治和高标基本农田建设，国土资源部从1999年开始先后出台了一系政策规范，并于2005年下发《关于开展设立基本农田保护示范区工作的通知》，要求通过设立示范区来推进高标准基本农田建设，后在2008年《关于进一步加强土地整理复垦开发工作的通知》中也提出：“大力加强土地整理，重点抓好高标准基本农田建设”。根据《全国土地整治规划(2011-2015年)》，在十二五期间，我国计划投资约6000亿元用于土地整治，将建成4亿亩高标准基本农田，并在原有116个基本农田示范区的基础上，落实500个高标准基本农田建设示范县建设任务。
各省市按国家统一部署，制定了相关规范文件和高标准基本农田建设规划，大规模开展了高标准基本农田建设。仅2013年，中央累计下拨土地整治资金443亿元，共验收土地整治项目2.05万个，共建成高标准基本农田1.06亿亩。大量高标准基本农田的建设，完善了田间基础配套设施，增强了抵御自然灾害的能力，并改善生态景观和农村生产生活面貌，提高了农业生产机械化水平和农业综合生产能力。
二、高标准基本农田被占用的原因
高标准基本农田是由政府组织、财政主要投资、多方参与建设的一项民生工程，不仅投资巨大，也是保障粮食安全、改善农业生产条件、发展现代农业的重要手段，其相关建设工程服务年限不应低于15年，且建成区域在30年内不应转为建设用地。根据《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》（国土资发〔2014〕18号），高标准基本农田建成区域，必须依法实行永久保护，不得随意侵占。但实际工作中，却存在部分高标准基本农田建成后被建设占用，如某规划高速公路，主线用地仅1700公顷，但占用高标准基本农田用地就超过110公顷。高标准基本农田被占用，主要有以下几个方面原因：
1高标准基本农田面积大，布局集中
根据《全国高标准基本农田建设总体规划》， 2020年全国力争建成8亿亩高标准基本农田。至2015年，我国高标准基本农田面积占耕地面积比重就超20%，在东部省份比例甚至超过35%，至2020年全国高标准基本农田比重将超过50%。高标准基本农田面积越来越大，增加了项目建设规避高标准基本农田的难度。
按高标准基本农田建设规范，地势较平坦、耕地集中连片、水源条件较好、配套设施较齐全、改造潜力大的耕地区域，应优先纳入高标准基本农田建设范围，这也导致部分城镇周边、道路两侧等耕地集中区域均建设成为高标准基本农田。集中成片分布的高标准基本农田，使得项目建设难以规避。
2项目选址和工程设计特殊
部分项目因独特的选址要求，需要综合考虑地形地貌、特殊地质要求、线位走向、工程设计要求、对区域生态和社会影响、工程造价和经济效益等原因，无法规避会涉及部分高标准基本农田。这类项目主要有高等级交通工程、重大水利基础设施、重要矿产资源开采以及部分民生工程。
3缺乏统筹规划
部分高标准基本农田在选址和工程设计时，未能与区域发展规划或各行业规划统筹协调，导致高标准基本农田建设范围不合理，设计工程不合理，没有预留相应走廊和空隙，导致不可避免被占用。
另外，部分项目因缺乏统筹规划，未能将高标准基本农田建设规划与经济社会发展规划、各行业发展规划统筹考虑，导致选址选线受到经济社会发展规划、其他项目限制等影响，又因工程设计、地形地质条件等原因，无法避免占用高标准基本农田。
三、减少占用高标准基本农田措施
1优化调整建设项目选址
首先，应按照《建设项目进行可行性研究的试行管理办法》及其他相关规定，着眼于经济社会长远发展需要，充分论证项目建设的必要性与可行性，明确项目建设的时序与重要程度，谨慎安排建设项目。
其次，应将不占或少占耕地、规避高标准基本农田作为项目选址的前提条件，结合经济工程相关要求，综合确定项目选址。严格按照项目选址程序，采用多方案比选，广泛征询各部门、各行业及公众意见，不断调整优化项目选址。项目选址过程中，加强与土地整治规划或高标准基本农田建设规划的衔接，各项目选址应尽量避免占用耕地，并规避基本农田特别是高标准基本农田建设范围。
2强化工程细部设计
对于因特殊原因，无法规避高标准基本农田建设范围的，应结合自身工程特点及地形情况，调整项目局部选址，优化工程细部设计，充分利用高标农田建设范围内非基本农田区域，减少对占用高标准基本农田的不良影响。
另外，应结合高标准基本农田建设工程，通过优化细部工程，减少对高标准基本农田范围内重要农田水利设施、生产配套工程、水源的影响，减少对农业生产的影响。对于可能占用高标准基本农田范围的耕地质量、耕作方式、权属关系进行分析，尽量选择占有分布零散、质量较差、权属影响少的地块。
3落实补充高标准基本农田
对于无法避免占用高标准基本农田时，应在充分论证项目建设方案合理性的前提下，评价占用造成的损失，落实补充高标准基本农田。
首先应对项目建设方案合理性进行论证。充分考虑项目周边农田水利设施及地形特征，论证项目选址和建设方案的合理性，分析项目建设无法避让高标准基本农田的现实原因，结合工程设计，提出高标准基本农田占用的补偿措施，优化取弃土及填挖平衡方案、建设项目排水排污等工程，减少对周边耕地的破坏和耕作条件的影响。
其次，应对占用高标准备基本农田造成的损失进行评估。核实占用区域涉及已建工程量，评估已建工程运营环境和建设成效，对比分析项目建设后对区域农业生产造成的损失，分析项目建设对耕地产出经济效益、农田水利设施及生产配套工程、周边耕地生产条件、区域农业生产方式、农地产权变更等方面的影响。
最后应按耕地、基本农田和高标准基本农田保护要求，落实补充高标准基本农田建设工程，保障耕地占补数量质量平衡、补划基本农田符合要求、高标准基本农田投资成效不降低。落实高标准基本农田补充地块时，应严格按选定程序，结合农村综合整治及耕地质量成果，确保投资成效。对于不具备条件的地区，可以采用由用地单位先行支付高标准基本农田建设费用的方式，委托地方国土资源主管部门，在统一开展高标准基本农田建设过程中落实补充。提高建设占用高标准基本农田的经济成本，间接地减少对高标准基本农田的占用。先行支付高标准基本农田建设费用至少应包括高标准基本农田占用影响评估费用、补充高标准基本农田工程建设费用（包括工程施工费、设备购置费、设计监理费等其他费用）、补充高标准基本农田验收等费用。
4优先将高标准基本农田划入永久基本农田，实施永久保护
按照划定永久基本农田保护的相关要求，优先将高标准基本农田纳入入永久基本农田保护红线，按照建成一片、验收一片、划入一片的方式，实施永久保护。
同时将永久基本农田保护红线作为各类规划的禁止建设区域，结合土地利用总体规划调整完善、永久基本农田和生态保护红线划定，将划定的城市开发边界落实到法定规划中，进一步探索边界管理的政策措施。探索实施“多规合一”，最终实现一本规划、一张蓝图、一个平台、一套数据,强化规划的协调性和连续性，把土地保护、利用、管理纳入更加完善的法治轨道。
