规划问道导读：为了适应经济新常态，各方期待的土地制度改革应该如何跟进？经济发展方式的新定位，将给会议“只字未提”的房地产领域带来什么变化？而首度提出的“经济发展空间格局”，又意味着什么？
■未来一段时间，建设用地需求的压力很强大，需要一个宽容有效的土地制度提供有力的支持，碎片化的政策已经无法承担这一任务
■很多制度设计的动力来源在于政府，一旦政府效率下降，建设用地的供应效率也会迅速降低
新近召开的中央经济工作会议，提示了今后十年甚至更远的新常态基调。在笔者看来，新常态的基本点，就是瞄准未来需求，以另一种更好的方式谋求发展。会议文件没有直接提及土地制度改革，然而毋庸多说，土地制度作为后台支撑体系，对经济发展转型是非常关键的。
一、制度导致的土地配置效率低下亟待破解
首先应该明白的是，未来一段时间发展对建设用地的需求仍然会维持较大的压力。虽然中央对经济增长速度的预期不会像以往那样高，但是我国经济的基础体量已经很大，即使保持现有增长速度，对资源的需求仍然会很大，其中建设用地是很重要的一部分。问题随之而来：我国的建设用地供给似乎进入了一个瓶颈区，对很多地区而言，拿出大量土地开发，已经是一件难事。这一瓶颈的形成原因，耕地保护之外，制度导致的土地配置效率低下是主因。
一方面，集体建设用地至今不能很好地融入建设用地市场；原因之一是虽经多年试点，无论是农民集体、土地使用者抑或投资者，对此积极性都不高。另一方面，征地制度改革需要缩小征收范围，必然会有很大一部分土地被排除在征收外，使本来就不大够用的建设用地供应量又少了一块。两方面情况叠合，出现的状况就是建设用地供应量在不断减少。
住宅用地方面，农村居民大量涌进城镇，无论是工作还是居住，都需要大量建设用地来支持，但是城镇居民即使是想去农村居住的居民，在现行制度下也无法疏散到城外，导致我们在城镇化进程中对建设用地的胃口越来越大。特别是未来十年，无务农经历的和成长在打工环境中的新一代农村居民会大幅度增加，加上户籍制度改革，预计将是农村居民进入城镇的高峰期，城镇建设用地的供需矛盾可想而知。这些建设用地需求的压力很强大，需要一个宽容有效的土地制度提供有力的支持，碎片化的政策已经无法承担这一任务。
二、经济发展方式转型需要大量建设用地
另一个需要特别引起注意的关键点，是经济运行的转型已经对土地政策提出了新要求。我们要推进城市群的区域发展战略、要促进区域之间的均衡发展、要扶持小城镇的健康发展，还要发展国际互联互通，这些内容对基础设施建设用地一定会产生更多的需求。比如，仅仅是交通，以前像京津冀这样的地区，城市之间只需要有简单交通干道联系即可，但是一体化发展需要的则是更为密集的、整合型的交通网络，这是两种完全不同的模式，对建设用地的需求量完全不是同一个级别的。
促进区域之间的均衡发展以及扶持小城镇，从全国的大盘子看，带来的是建设用地需求的结构性增长。中西部地区以及小城镇过去没有得到足够的发展，在用地需求上一直处于低增长状态，如果促进均衡发展的理论和政策得以实现，在过程中必然需要大量的建设用地。
经济发展方式转型需要的建设用地增量，究竟从何处来？仅仅靠挖潜肯定是不够的，必须要有制度层面的支持。新的土地需求呼唤的制度支持，显然很难完全在现存制度中找到答案，改革已呼之欲出。
二、土地政策应具备支持可持续发展的能力
从中央经济工作会议的表述来看，新的经济发展是一个可持续的模式。如此，我们的土地政策也必须具备支持可持续发展的能力。现有的制度，关注的多是当下问题的解决，往往针对的是某一时段、某一问题或某一地区的情况，而且制度之间缺乏有效的关联性。很多制度设计的动力来源在于政府，很多事情如果没有政府的推动就办不了，这会导致一个潜在的困境：一旦政府效率下降，建设用地的供应效率也会迅速降低。未来的土地制度如何适应经济持续发展的模式，如何真正适应政府改革，将土地配置的权力下放到市场主体手中，是一个巨大的挑战。
笔者认为，酝酿中的土地制度改革需要一种新的视野。是否可以考虑将集体经营性建设用地入市、缩小土地征收范围、宅基地有偿退出纳入一个制度体系内彼此关联，在此基础上建立整体性的制度框架。例如，将征收范围缩小与集体经营性建设用地入市联动，将征地范围缩小减掉的内容纳入到集体经营性建设用地入市范畴，确保征地范围缩小后，城镇建设用地供应有新的渠道和保障。城镇规划范围内的闲置宅基地，从长远看也可以考虑纳入到集体经营性建设用地逐步参与流转。这些都是为了新形势下的建设用地需求建立稳定的入口。
在制度设计中，可否尽量减少政府对土地的“直接控制能力”？将集体经营性建设用地的财产权利与公权力分开，把财产权利交给集体处置，而公权力按照“负面清单”的方式由政府行使，激发流转动力。例如，集体土地的财产权不要强制进行规定，是采取出让、租赁、入股，还是其他更好的方式，决定权归于农民集体。政府重点在是否符合规划、环境保护等要求、是否影响公共利益、是否有妥善的就业和居住安排、受让土地是否有垄断动机和条件等方面列出“负面清单”，并进行审查。如此，土地权能得到释放，流转的空间更大，效率也会更高，同时“集体建设用地的入市流量”也得到了把控。
土地制度改革，是否可以在公平机制的建立上有所突破？一个好的制度必须是公平优先，才能带来真正的效率。比如，使用国有土地的成本中其实包含了用途转用代价，只不过是通过地价款的方式体现。未来集体建设用地入市后，如果不考虑土地转用成本，在国有土地使用者和集体土地使用者之间，在农地保护区和建设用地之间都是不公平的。是不是可以建立集体建设开发基金，或者在时机成熟时征收土地用途转用税？从土地流转收益中拿出一定比例作为建设基金，专款专用于集体公共设施及基础设施建设，一方面保护了农民利益，一方面也是“土地财政”的一个“补偿”。能调动农村集体和地方政府两方面的积极性。（邹晓云/中国土地勘测规划院）
