规划问道导读：目前，我国农村存量建设用地再开发以政府主导的城乡建设用地增减挂钩为主要工具，各地在实践中结合自身情况采取了不同手段。本文通过东、中、西部地区典型案例分析，对优化盘活农村存量建设用地提出了建议。
农村存量建设用地，包括宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地，是建设用地的重要组成部分。据国土资源部测算，我国约有2.7亿亩农村集体建设用地，约为城镇建设用地的2.5倍。目前，农村存量建设用地再开发主要以政府主导的城乡建设用地增减挂钩为主要工具，各地在实践过程中结合自身情况采取了不同手段。市场作为配置资源的主要手段之一，在其中也发挥着日益重要的作用。判断这些地方探索制度选择的原因、制度绩效的影响因素和当前实施过程中面临的一些难题，对改进政策绩效，满足优化盘活农村存量建设用地等都有裨益。
浙江嘉善——现实需求强烈操作体系成熟
姚庄争取出来的用地指标，三分之一用于工业区开发，图为姚庄工业园区。
嘉兴市是浙江的统筹城乡综合配套改革试点区，而其下辖的嘉善县在实践中推出了“姚庄模式”。简单说，该模式通过宅基地置换推进农民集中居住，利用宅基地复垦获得用地指标，并置换到集镇中心居住区进行出让，以弥补前期投入。
在摸底调查的基础上，姚庄将全镇划分为商贸居住区、工业功能区和农业产业区。在商贸居住区规划了若干农村新社区，建设标准公寓房和复式公寓房，引导农户到集聚区自愿居住。农户可根据自身需要和经济实力，自主挑选标准公寓房和复式公寓房安置，或者选择货币安置。政府从人口认定、面积认定上着手，根据原人均用地及农户选择的户型分别补偿。据测算，通过补助奖励的方式，选择标准公寓房安置的农户需出1万元，而选择复式公寓房安置的农户需出8万元左右。
姚庄镇政府作为实施的主体，投资成立了新市镇投资开发公司，负责融资开发建设集镇中心居住区的安置房和承担农村旧房的拆建、宅基地整理复垦工作，以公司为平台向银行贷款筹集了部分启动资金。原有农村宅基地土地得到了复垦，复垦指标费收益所得全额归新市镇公司用于新农村居住点的基础设施投入。而争取出来的用地指标，三分之一用于建设拆迁安置房；三分之一用于工业区开发，解决农民搬迁以后的就业问题；三分之一左右用于搞房地产开发，所得的资金用于公共服务配套和农民拆迁安置房的建设成本支出。
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在东部经济发达地区，农村存量建设用地再开发有强烈的现实需求，生发出许多相对成熟的操作体系。整个嘉善县地区，农村土地综合整治工作已经全面铺展开来，提高了节约集约用地水平，改善了农村人居环境。不过，项目能否顺利推进，最主要的障碍是资金约束和农民意愿的多样性。
政府主导下的这类项目普遍规模较大，需要的大量资金主要来自节余用地指标用于二、三产业用地所得收益。一方面存在资金投入与来源的时差；另一方面，由于指标交易范围受到限制，有些乡镇可能无法达到资金平衡。再者，受生产方式、主观意愿等因素影响，农户的需求“众口难调”，时常影响项目推进的速度和效率。
湖北沙洋——模式中规中矩资金支撑单薄
沙洋县曾集镇统一建设的居民聚居区。
湖北是中部城市群的重要代表，随着中部崛起战略的推进，农村存量建设用地盘活工作也陆续展开。该省荆门市沙洋县是一个传统的农业型小城镇，主要以一般性的增减挂钩推进农村存量建设用地再开发。
与嘉兴不同，沙洋并没有采取项目整合的方式。具体的作法是县政府以项目每新增一亩耕地面积拨付2.58万元的指标价款为标准，将增减挂钩项目包干给镇政府。这一指标价款是依据使用建设用地需要向国家交纳的新增建设用地有偿使用费和土地开垦费确定的。一般来说，这两项费用需要上交国家，由国家统筹使用，用于耕地的开垦，以实现占补平衡。由于增减挂钩项目本身就已经进行了占补平衡，所以利用增减挂钩指标供地的情况下，不需要进行占补平衡，也就不需要缴纳上述两费。
这一指标价款，就是镇政府开展挂钩工作唯一的项目内资金来源。以该县纪山镇金牛村为例，该村的项目资金源于指标价款和农户自筹资金。项目腾出124.23亩，获得指标总价款320.5万元；农户将其拥有的宅基地交出来拆旧复垦为耕地，只需要缴纳6万元即可以获得一套还建安置房，建筑面积145平方米，另配有一间20平方米的车库和一间20平方米的老人房。金牛村还建安置房共计44套，可从农民处筹集资金264万元。
投入的资金一是还建地块的补偿费用，二是还建房屋的建设费用，三是拆旧地块的复垦。尽管还建房已经交付给农民，但是项目还面临46万元的资金缺口。
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中部地区不具备东部地区的经济优势，也没有西部地区的政策优势，一般以比较传统和普遍的手段开展农村存量用地再开发。地方财政普遍不充裕，很少能为项目提供额外的资金保障，而单纯依靠指标价款和农民自筹，很难满足增减挂钩项目运转的资金需要。这就导致许多乡镇政府只能寻找其他的资金渠道，比如整合其他项目的资金，或通过优惠政策招商引资以及其他一些方式。
增减挂钩项目受到比较强的资金约束，还可能导致地方政府的违规操作，比如在沙洋的案例中，为了节省开支，项目中的部分工程建设无力支付招投标程序需要的手续费，故而没有经过公开招投标程序。
四川成都——决定性作用在市场制度性保障看政府
成都锦江区城乡接合部规模化经营的休闲观光农业区。
在国务院批准成都为全国统筹城乡综合配套改革试验区的大背景下，锦江区三个涉农街办的11个新型集体农村经济组织共同出资，成立了成都市农锦集体资产经营管理有限责任公司（简称“农锦公司”）。2008年至今，锦江区集体建设用地流转了10宗，共计204.71亩，流转总金额约1.72亿元，建设用地出让方均为农锦公司。如此，农民及村组就以公司股东身份，按章程规定分享土地出让收益，这不仅便于规模化集中建设用地以实现土地级差收益的最大化，同时也使收益分配相对均衡，容易为农民接受。
而当地政府以土地确权登记颁证、确立建设用地开发主体以及相应的政策配套措施，为土地市场的良性运转提供了基础制度保障。
首先是确权登记颁证，明晰农村存量建设用地产权边界。当地国土资源管理部门以2004年的地籍台账为依据，将农村存量建设用地使用权确权登记到村，记载到村民小组，而并没有将农村存量建设用地简单地按现状确权给实际使用人，也没有将建设用地具体地块一一对应，为下一步农村存量建设用地再开发创造了条件。
其次，将合并后的11个村分别注册登记形成了农村新型集体经济组织，即有法人资格的有限责任公司，确立了市场主体。农锦公司在此基础上成立。
再者，区政府专门成立了“成都市兴锦现代农业投资有限公司”作为融资平台，利用区政府国有资源以及区财政担保方式对外融资后，再借资给区农锦公司用于土地整理成本费用，然后由区农锦公司将节余的农村存量建设用地统一对外流转，所得收入归还借资（包括资金利息），如有不足则由区政府通过匹配的城乡统筹配置土地收益进行兜底。
最后，在开发收益的分配上，采用的是兼顾历史事实的平均分配。先确定每个村确权的农村存量建设用地占总量的比例，将收益按这个比例分配到村，在村内的各组之间同样也是按照比例来分配，而组内则采取按人口的平均分配。村组是按历史事实来分配，而组内个人则采取平均分配，做到了相对的公平。
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在锦江区的案例中，市场机制起到了决定性的作用，而政府的一系列举措，又为市场机制的发挥提供了基础的制度保障。
锦江区政府先将农村存量建设用地所有权确权到集体，再将存量建设用地使用权确权到农锦公司，改变了过去农村产权不清晰的状况；政府引导农民打破原村组土地的界限，存量建设用地的再开发，改变了过去农村资源要素难以流动的状况；构建起以社区党组织为核心、社区居委会为自治主体、新型集体经济组织为发展平台的基层组织新体系，过去农村基层组织职责不清、职能错位、越位、缺位的状况得以扭转。
在市场与政府的良性互动中，农民成为了最大的受益者。通过土地再开发、解决就业、调整产业结构发展、壮大农村集体经济等渠道，涉农社区居民可持续增收的收入有五笔之多，分别来自土地流转、房屋租金、股金、薪金和保险金。
政府主导模式
因势利导实现各方利益共享
我国东部经济发达地区农村存量建设用地再开发的动力较大，将工作重点放在农房集聚改造上也有迹可循。一方面，东部地区，尤其是经济发达地区，农村人均宅基地面积大，再开发潜力大。另一方面，随着近年来新增建设用地指标的紧缩，政府已经很难拿出足够的指标供农民建新房。此外，随着当地农村经济的发展，越来越多的劳动力转移出农业生产。况且，在东部地区农村存量建设用地再开发产生的土地增值潜力很大。这些因素为政府推动项目奠定了经济基础。
中部地区用地压力相对较小，地方财政较为薄弱，开展农村存量建设用地再开发的收益有限，一定程度上降低了政府开展这类项目的积极性。这项工作在中部需要特别关注对农民生存方式的影响。西部地区，成都作为全国统筹城乡综合配套改革试验区，重点着眼于统筹城乡发展。该模式的特别之处在于它的溢出效应，有力地引导了农村向第二产业和第三产业转移。
总体而言，由于农村存量建设用地分布零散，面积较小，涉及农户多，需要投入大量资金，所以目前其再开发工作仍以政府主导的模式为主。为保障政府主导的存量建设用地再开发顺利推进，需要从以下几方面着手加强工作。
因地制宜，合理制定存量建设用地盘活的方案。在不同的经济社会背景及政策环境下，地方政府在盘活农村存量建设用地的实践中采取了不同的策略，包括以增减挂钩的方式开展、以整合增减挂钩与农房集聚改造工作的方式开展，通过增减挂钩转移集体建设用地地块等方式。存量建设用地盘活方案的选择应符合项目地区的实际情况，利用地区的优势，因势利导的盘活方案更具生命力。
创新融资渠道，满足项目资金需求。农村存量建设用地盘活是一项投资较大的工作，资金能否落实是工作能否达到预期目的的关键因素之一。现状仍是以政府投入为主，地方政府普遍遭遇了巨大的资金周转压力。所以一种发展趋势是充分利用社会资本，引入多种融资渠道，形成政府主导下的多元化投资格局。因此需要明确界定政府以及投资方各自的责任、权利和义务，对盘活的建设用地收入按投资比例进行分配，形成投资与收益的良性循环。
合理制定补偿标准，实现利益共享。农村存量建设用地属于集体所有，大部分是农民的宅基地。农民最关心的是补偿标准是否能够接受，补偿的资金能否到位，相关的收益如何分配。所以地方政府在实施盘活项目之前，必须根据当地的实际情况，制定切实可行的补偿标准和利益分配机制。
近年来，农村建设用地和农民宅基地的资产属性和经济价值日益显现。但是各地在盘活建设用地的过程中，普遍存在拆旧建新补偿标准偏低的情况，部分地区，尤其是在中部地区的农民反映拆旧建新的负担较重。这表明目前开展的盘活工作中，集体建设用地的资产价值没有得到合理体现。各地应制定合理的补偿标准和利益分配机制，充分考虑集体建设用地的价值以及置换成城市建设用地后增值收益中包含着的农民利益。
此外，简单的经济补偿并不能完全弥补盘活工作给农民带来的影响。地方政府开展盘活工作的最终目的，不仅是为了解决城镇的用地需求，更是为了让农民能够分享城镇化带来的成果。单一的货币或者房屋补偿方式，无法满足农民后期发展的需求。所以有必要探索针对农民建立长效的保障机制，切实提高农民的生活水平。
市场参与模式
立规建制显化集体土地价值
一个强的、好的市场经济背后一定有个强的、好的政府，只有制定和完善规章制度，才能显化集体土地价值，为市场机制提供配套保障措施。市场主导农村存量建设用地再开发，需要有为的政府来立规。
从国家层面清晰界定农村集体经营性建设用地。经营性建设用地是针对该宗土地在取得后的用途而言的，或者说，是指该宗土地的规划用途，并不是根据该宗土地在规划之前和开发利用之前的用途来进行区分的。我们认为，所有的农村存量建设用地（含宅基地），应以再开发后是否作为经营性的用途来进行划分，即用作经营性的用途的，就采取再开发的方式处置，如果不是以经营性用途开发的，则应根据国家的相关规定来处置。
明确界定农村存量建设用地使用权再开发的对象。总体上，农村存量建设用地进行再开发应该符合以下条件：一是土地利用总体规划、产业发展规划或者村庄、乡规划及镇总体规划确定的农村存量建设用地；二是依法取得的并经过确权登记颁证的农村存量建设用地；三是农村集体经济组织经过合法程序同意再开发的农村存量建设用地；四是社会需求主体，如企业、个人投资者等通过公开交易市场取得的，用于经营性用途的农村存量建设用地。
明确农村存量建设用地再开发的形式。从目前成都市的实际情况来看，国土资源管理部门对农村存量建设用地再开发中的分割办证依然感觉到法律依据不足，大多数地方一直拖延分割办证，这直接影响到社会投资企业开发利用农村存量建设用地的信心。
（来源： 中国国土资源报 作者：唐健 王庆日 张舟 谭荣 作者单位：中国土地勘测规划院）
