规划问道一、开展“两权”抵押贷款试点的背景
开展农村“两权”抵押贷款试点是党的十八届三中全会提出的明确任务，是我国农村土地制度改革和农村金融体制改革的重要制度创新。当前，我国正处于由传统农业向现代农业转变的关键时期，农村土地经营权流转明显加快，发展适度规模经营是现实选择，传统农户和家庭农场等新型农业经营主体对盘活“两权”存量资产存在现实需求。申万宏源研究报告认为，“两权”抵押融资将成为打开土地流转后千亿元市场的金钥匙。据有关机构测算，农村土地经营权确权市场空间可达280亿元，加上农村宅基地和农地使用权的确权，市场空间有望达到千亿元。如果再考虑到农村土地确权之后的农村金融、农资服务等，土地流转后市场规模更将高达数千亿元。近年来，在地方政府及有关部门组织推动下，金融机构采取多种灵活方式，因地制宜探索开展农村“两权”抵押贷款业务，部分地区制定了制度办法，积累了经验。但是，各地“两权”抵押贷款业务标准不一、做法不同，缺乏完善的法律法规及制度保障，需要通过改革试点逐步完善。
慎重稳妥开展“两权”抵押贷款试点，是适应农业现代化发展、适度规模经营和新型城镇化的现实需要，有利于盘活农村土地资产，增强农村土地资源效能，推进农村金融产品和服务方式创新，为农村金融注入新活力，提高农民贷款的可获得性和便利性，促进农业现代化加快发展。
二、依宪依法，不允许权力自授
《意见》明确，试点工作基本原则的第一条就是依法有序。“两权”抵押贷款试点要坚持于法有据，遵守土地管理法、城市房地产管理法等有关法律法规。涉及突破相关法律条款的，应提请全国人大常委会授权。这意味着相关试点必须依法行政，不允许任何地方把权力自授行为当“改革”。
农村土地问题涉及法律条文繁多。如《意见》提出，对农民住房财产权抵押贷款的抵押物处置，受让人原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内。这就要考虑到农村宅基地使用权原则上只能本村流转的法规。在承包地方面，涉及耕地红线、农地用途管制等重大问题，“逆城市化”“下乡买地”仍然此路不通。
《意见》强调，试点涉及突破物权法、担保法相关条款的，要由国务院按程序提请全国人大常委会，授权试点地区在试点期间暂停执行相关法律条款。应予强调的是，农村土地制度关系到基本经济制度，依法改革根本是依宪改革。《意见》强调的坚守土地公有制性质不改变，而土地公有制是宪法原则，只能旗帜鲜明地坚守，不存在授权突破问题。
三、试点地区选择
“两权”抵押贷款试点，城乡社会都关注，各地改革愿望高。但农村土地制度改革复杂的法律问题和潜在风险压力，决定了试点选择的严格条件。“没有条件也要创造条件”是行不通的。
“两权”抵押贷款试点以县（市、区）行政区域为单位。农村承包土地的经营权抵押贷款试点，主要在农村改革试验区、现代农业示范区等农村土地经营权流转较好的地区开展；农民住房财产权抵押贷款试点，原则上选择国土资源部牵头确定的宅基地制度改革试点地区开展。 试点地区需要满足确权登记颁证率高，农村产权流转交易市场健全，农户土地流转意愿较强，农业适度规模经营势头良好，农村信用环境较好，配套政策较为健全等条件。
具备基本条件的地区，很多工作可以水到渠成。农村承包地流转率高，农民生活和社会保障对承包地依赖较轻；农村宅基地空置、闲置率也较高，很多农村居民较好参与了城镇化，万一发生违约，金融机构处置抵押物，不易引发社会风险。这些地区农村信用环境较好，人们的信用水平，对防范金融风险至关重要。
四、防范社会风险和金融风险
在《意见》中，“风险”一词出现了11次。隐含的风险警示更是无处不在。“两权”事关农村居民衣食所依和家人所居，抵押贷款涉及金融机构风险控制，两大风险防范要等量齐观，缺一不可。
《意见》提出，建立抵押物处置机制，做好风险保障。借款人不履行到期债务或者发生当事人约定的情形需要实现抵押权时，允许金融机构在保证农户承包权和基本住房权利前提下，依法采取多种方式处置抵押物。根据农村承包地“三权分离”原则，流转的是从承包权分离出来的经营权，而非农村土地集体所有权和农民的土地承包权。同时，《意见》也提出，探索对流转取得的农村承包土地的经营权进行确权登记颁证。这就是说，在不取代承包权同时，也要同样保障经营权权益。为加大扶持力度，增强试点效果。《意见》要求人民银行、银行业监督管理机构研究差异化的监管政策，激励金融机构开展“两权”抵押贷款业务。试点地区要结合实际，采取利息补贴、发展政府支持的担保公司、利用农村土地产权交易平台提供担保、设立风险补偿基金等方式，建立“两权”抵押贷款风险缓释及补偿机制。保险的风险保障作用也不容忽视。
五、试点的主要内容
试点主要围绕以下五方面稳步推进：
一是赋予“两权”抵押融资功能。加强制度建设，引导和督促金融机构始终把维护好、实现好、发展好农民土地权益作为改革试点的出发点和落脚点，落实“两权”抵押融资功能，盘活农民土地用益物权的财产属性；
二是推进农村金融产品和服务方式创新。金融机构要结合“两权”的权能属性，在贷款利率、期限、额度、担保、风险控制等方面加大创新支持力度；
三是建立抵押物处置机制。允许金融机构在保证农户承包权和基本住房权利前提下，依法采取多种方式处置抵押物，完善抵押物处置措施。对农民住房财产权抵押贷款的抵押物处置，受让人原则上应限制在相关法律法规和国务院规定的范围内；
四是完善配套措施。试点地区要加快推进确权登记颁证，做好“两权”价值评估，建立完善农村土地产权交易平台，建立“两权”抵押、流转、评估的专业化服务机制，健全农村信用体系；
五是加大扶持和协调配合力度。在货币政策、财政政策、监管政策、保险保障等方面，加大扶持和协调配合力度。
六、保障农民合法权益
党中央、国务院多次强调农村土地制度相关改革要在保护农民合法权益、尊重农民意愿的前提下开展。为保护农户的合法权益、防范试点潜在风险，《意见》提出了四个方面的要求：
一是明确“两权”抵押贷款由农户、家庭农场、农民合作社等农业经营主体自愿申请，保证农民群众成为真正的知情者、参与者和受益者；
二是强调要坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损的底线；
三是强调要支持农业适度规模经营，鼓励对经营规模适度的农业经营主体发放贷款；
四是要求试点地区政府采取利息补贴、发展政府支持的担保公司、利用农村土地产权交易平台提供担保、设立风险补偿基金等方式，建立“两权”抵押贷款风险缓释及补偿机制。
本文根据中国政府网、四川农村日报、证券日报等相关报道内容，由广东国地资源与环境研究院编辑整理形成。
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