规划问道四、处置的目标和原则
（一）方案设计的目标
首先，明晰和统一规则，稳定预期。国有建设用地使用权到期处理方案必须弥补已有法律法规中缺失和回避的部分，在全国范围内形成一套基本统一的处理规则。这将有效防止各地政府随意处置造成的日益复杂和各不相同的产权情况，以至于越来越难以解决；同时也能够稳定土地使用权人以及潜在受让人的预期，使其更合理地做出决策。
第二，减少对新增土地依赖，支撑可持续的城镇化建设。近些年我国依靠大规模的农地非农化和由此产生的大量土地出让金为城镇化建设提供了土地载体和资金支持。但是我国是一个土地资源十分紧缺的国家，在保住耕地红线的要求下，城市新增土地潜力十分有限，已有的发展模式是不可持续的。因此，通过存量挖潜和存量建设用地的持续性收益，必将成为我国可持续的新型城镇化建设的重要支撑。
第三，合理收益分配，维护社会稳定。土地及其上房屋是经济社会生活中最重要的资产，具有明显的保值升值特征，其价值的保持和增长离不开作为所有权人的国家转让使用权，并提供基础设施和公共服务，同样离不开使用权人投资进行的土地开发、房屋修缮以及后续保有。因此，完全实现“涨价归公”是不现实的，让使用权人无偿放弃其最重要的资产容易激发强烈的社会矛盾。到期处理方案的设计必须做好土地收益在所有权人和使用权人之间的分配，维护社会稳定。
（二）方案设计的原则
首先，坚持国有土地有偿、有限期、依法续期。1988年通过的宪法修正案在坚持城市土地国家所有基本原则的同时，开创性地规定“土地使用权可以依照法律的规定转让”。在今后的土地政策改革和完善中，我们一方面必须坚持城市土地国家所有的基本土地制度，另一方面必须坚定不移地对国有土地使用权实行有偿、有限期、依法出让。新增出让的国有土地、国家收回后重新出让的国有土地，其土地使用权出让的最高年限依照土地用途不得超过相关法律法规的规定；出让到期但申请续期的国有土地，其使用者在续期期限内应当向土地所有者缴纳国有土地续期使用费。
第二，保障公民的合法财产权利。2007年通过的《中华人民共和国物权法》对保障我国公民的合法财产权利提供了有力的法律支撑。我国公民依法取得国有土地上的合法建筑物、构筑物和其他附着物等不动产，其财产权利受到法律保护，任何单位和个人不得非法占有。由于公民的不动产依托在国有土地之上，其财产权利也依附于国有土地使用权。为了保障公民的合法财产权利，国家应当赋予国有土地使用权人在使用权到期后优先使用该土地的权利，以保障其合法财产权利能够得以实现。国家为了公共利益的实现，可以在国有土地使用权到期时收回满足一定条件的国有土地，但应根据国有土地上的合法建筑物、构筑物和其他附着物的价值予以补偿。
第三，优先保障住有所居，严格住宅用途管制。保障人民住有所居是政府的职责，国家应当把保障住宅建设用地使用权人的财产权利摆在更加突出的位置。在未经住宅建设用地使用权人同意的情况下，国家不得以国有土地使用权到期为由强行收回。为了有效遏制在非住宅建设用地上修建住宅等投机行为，进一步深化房地产市场调控，非住宅建设用地上修建的住宅应严格按照其土地出让类型进行管理，不享受住宅建设用地的特殊保障，其续期使用费征收比例原则上应高于住宅建设用地。国家在重点保障居住用地使用权的同时，严格住宅用途管制，国家将严厉查处擅自将居住用地上的住宅用于其他盈利用途的行为。
第四，尊重历史、结合实际处理遗留问题。对于1990年5月19日《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》公布前后出让的土地实行差别化的处理。该日期之前的出让土地，其出让年限未达到规定的最高出让年限，可以进行国有土地使用权续期。续期年限不得长于该土地用途最高使用年限与已使用年限之差，并且不得超过2060年5月19日。相关土地在进行国有土地使用权续期时，应当一次性补缴地价，缴纳标准由当地政府根据实际情况制定。该日期之后签订的国有土地出让合同，应严格按照国有土地出让合同、国有土地使用权证和（或）房屋所有权证上载明的国有土地使用权年限执行。
五、处置方案设计
（一）土地使用权到期自动续期类
1适用条件
为了切实优先保障公民的居住权利，保持设计方案与已有政策之间的连续性，本方案遵循《中华人民共和国物权法》，对住宅建设用地到期自动续期。并在此基础上，进一步界定了住宅建设用地的具体内涵：居住用地和包括住宅的综合用地。
2续期期限
住宅建设用地使用权到期后可自动续期，从这个角度上看，只要使用权人不主动放弃或者因不可抗力不得不放弃土地使用权，续期年限不是重点。
但是考虑到续期费用的缴纳方式，若采用按年缴费则不受续期期限的影响，若一次性缴纳，则长时间的续期年限将会产生较大的缴费压力。
同时考虑到续期导致的行政成本，过短的续期期限将增加续期次数，从而造成无谓的行政成本，并且续期期限较短也无法充分发挥住宅类房屋的效用。
表1 自动续期类不同续期期限的利弊分析
综合考虑，为了和现行出让年限对接，并考虑到本方案出台前后房地产市场的基本稳定，住宅建设用地的续期年限可设定为目前普遍采取的50年。
需要单独指出的是，1990年5月19日之前签订的国有土地出让合同，其土地出让年限未达到规定的最高出让年限，可以进行国有土地使用权续期。续期年限不得长于该土地用途最高使用年限与已使用年限之差，并且不得超过2060年5月19日。相关土地在进行国有土地使用权续期时，应当一次性补缴地价，缴纳标准由当地政府根据实际情况制定。
1990年5月19日之后签订的国有土地出让合同，应严格按照国有土地出让合同、国有土地使用权证和（或）房屋所有权证上载明的国有土地使用权年限执行。居住用地到期后自动续期，续期年限为50年。
3续期费用缴纳方式
理论上，续期费用可以按年缴纳和一次性缴纳，其利弊如表2所示。
表2 自动续期类续期费用不同缴纳方式的利弊分析
为了切实保障住宅建设用地能够实现自动续期和公民的居住权利，续期费用的缴纳不应一刀切，应当赋予土地使用权人根据自身需要和能力灵活选择的机会。本方案借鉴深圳经验，提供按年缴纳和一次性缴纳续期使用费两种方式。
对于按年缴纳续期使用费，暂不发放完全产权的土地使用权证，不允许进入商品房市场进行产权转让，仅能根据已缴纳的续期使用费出租房屋，同时也不允许进行抵押。此种缴纳方式实现了房屋居住功能，但不能体现房屋的资产性质。
一次性缴纳50年的续期使用费，应当发放完全产权的土地使用权证，并允许上市交易和抵押贷款，此种方式体现了房屋的资产功能。
对于按年缴纳续期使用费的土地使用权人，若需要在商品房市场上进行房屋转让，或者利用房屋进行抵押贷款，可以在一次性补缴清剩余年限的续期使用费后获得上述权利。若需要进行土地抵押贷款，则所有相关的土地使用权人应当一次性补缴清剩余年限的续期使用费。
4行政程序
居住用地或含有住宅的综合用地土地使用权到期，自动续期。国土部门审核到期土地出让合同的签订时间和出让期限。分为以下两种情况：
（1）1990年5月19日之前（含当日）且原出让期限不足最高期限
首先，自动续期年限为该土地用途最高年限与已使用年限之差；第二，国土部门在土地到期后的一个月内与土地使用权人当面签订国有土地使用权续期出让合同，土地使用权人应交回原有产权证，合同应载明双方约定的续期使用费缴纳方式、标准和时间；第三，土地使用权人应当在约定时间前一次性补缴续期使用费，缴纳标准由当地政府根据实际情况制定，缴清后国土部门颁发新产权证；第四，无力补缴地价的土地使用权人，可以将房屋转让给他人；第五，约定时间内尚未补缴地价的土地使用权人，应当按日缴纳滞纳金，拒不缴纳者主动放弃国有土地使用权和与之关联的房屋所有权，国家在补偿其房屋价值后予以收回。
（2）1990年5月19日之后，或者出让期限已为最高期限
首先，自动续期年限为50年；第二，国土部门在土地到期后的一个月内与土地使用权人当面签订国有土地使用权续期出让合同，土地使用权人应交回原有产权证，合同应载明双方约定的续期使用费缴纳方式、标准和时间；第三，续期年费标准（元/㎡）由政府根据土地类型、区位等因素确定，一宗土地上的同一种土地类型执行同样的续期年费标准（元/㎡）。政府应当向社会公示续期年费标准，并根据经济和社会发展情况定期予以调整；第四，土地使用权人应当在约定时间前缴纳续期使用费，可自愿选择一次性缴纳或者按年缴纳；第五，一次性缴纳续期使用费的使用权人，缴纳后获得国土部门颁发的新产权证；第六，约定时间内尚未补缴地价的土地使用权人，应当按日缴纳滞纳金；拒不缴纳者主动放弃国有土地使用权和与之关联的房屋所有权，国家在补偿其房屋价值后予以收回。
（二）土地使用权到期申请续期类
1适用条件
住宅建设用地以外的其他国有经营性土地，使用权届满前一年，其使用权人若需继续使用该土地，应向国土部门申请，除根据社会公共利益需要收回土地的，国土部门应当予以批准。
2续期期限
一般来说，工业、商业和其他用地与住宅用地相比，重新开发和调整的频率较高，且企业生命周期有限，另一方面，在住宅建设用地自动续期的情况下，应当保证地方政府为了建设公共设施、落实城市规划、提高土地利用效率的需要，在必要的时候能够收回部分非住宅类经营性土地。因此，非住宅类国有经营性土地到其续期期限应短于50年，建议定为30年，以实现住宅类和非住宅类用地续期年限的差值与现行最高出让年限差值匹配。其利弊分析如表3所示。
表3 申请续期类续期不同期限的利弊分析
3续期费用缴纳
续期使用费的缴纳与住宅建设用地原则上保持一致。
4行政程序
非住宅类国有经营性用地土地使用权届满前一年，土地使用权人若需继续使用该土地，应向国土部门申请； 国土部门审核到期土地出让合同的签订时间和出让期限，分以下两种情况：
（1）1990年5月19日之前（含当日）且原出让期限不足最高期限
首先，国土部门同意予以续期，续期年限为最高年限与已使用年限之差；第二，国土部门在土地到期前与土地使用权人当面签订国有土地使用权续期出让合同，土地使用权人应交回原有产权证，合同应载明双方约定的续期使用费缴纳方式、标准和时间；第三，土地使用权人应当在约定时间前一次性补缴续期使用费，缴纳标准由当地政府根据实际情况制定，缴清后国土部门颁发新产权证；第四，无力补缴地价的土地使用权人，可以将房屋转让给他人；第五，约定时间内尚未补缴地价的土地使用权人，应当按日缴纳滞纳金；拒不缴纳者主动放弃国有土地使用权和与之关联的房屋所有权，国家在补偿其房屋价值后予以收回。
（2）1990年5月19日之后，或者出让期限已为最高期限
首先，国土部门决定是否批准其续期请求，除根据社会公共利益需要收回土地的，国土部门应当予以批准；第二，续期年限为30年；第三，国土部门在在土地到期前与土地使用权人当面签订国有土地使用权续期出让合同，土地使用权人应交回原有产权证，合同应载明双方约定的续期使用费缴纳方式、标准和时间；第四，续期年费标准（元/㎡）由政府根据土地类型、区位等因素确定，一宗土地上的同一种土地类型执行同样的续期年费标准（元/㎡）。政府应当向社会公示续期年费标准，并根据经济和社会发展情况定期予以调整；第五，土地使用权人应当在约定时间前缴纳续期使用费，可自愿选择一次性缴纳或者按年缴纳；第六，一次性缴纳续期使用费的使用权人，缴纳后获得国土部门颁发的新产权证；第七，约定时间内尚未补缴地价的土地使用权人，应当按日缴纳滞纳金，拒不缴纳者主动放弃国有土地使用权和与之关联的房屋所有权，国家在补偿其房屋价值后予以收回。
（三）土地使用权到期收回类
1适用条件
国家可以在一定情况下收回到期的非住宅类国有经营性土地使用权：
第一，为了建设公共设施、落实城市规划、提高土地利用效率等公共利益实现的需要，不予批准土地使用权人的续期申请的；
第二，土地使用权人未按规定提出续期申请的；
第三，出让土地闲置时间超过国家规定的。
2行政程序
第一，国土部门在相应土地到期前下达《国有土地收回决定书》，向原土地使用权人详细解释收回土地的原因；
第二，土地使用权人有权对决定书提出质疑，并在规定时间内提出行政复议；
第三，国土部门与土地使用权人就地上物的补偿进行协商，原则上应按照残余价值进行补偿；
第四，国土部门按协商结果向使用权人支付地上物补偿，同时土地使用权人交回土地使用权证。
六、政策建议
为了做好国有经营性建设用地的到期处置工作，现阶段亟需在以下几方面进行改进和完善：
第一，尽快出台《国有经营性土地使用权到期处置条例》，为到期处置办法奠定法规基础。出台国家统一的政策法规或指导性意见，是使用权到期处置工作的前提。当前，已有一些地区的使用权到期或者濒临到期，但因为没有国家统一的政策法规而暂时搁置了到期处置的问题。
第二，进一步完善和调整规划，为到期处置方案的选择指引方向。最早到期的国有土地大都出让于上世纪80年代，其土地利用用途、规模等情况可能与现在的城市发展不相协调，国土管理部门应该尽快抓紧实际地块的调研，按照实际需要对规划进行调整。高质量的城市规划和土地规划是政府处置到期土地使用权的必要保障。
第三，重视土地权属和使用情况的调查评价，为到期处置提供必要支撑信息。摸清土地权属、利用现状是使用权到期处置工作的基础。当前需要各地开展土地权属调查、土地使用情况调查和评价，重点关注权属纠纷的提前解决、土地利用效益评价等。
第四，加强土地利用监管，为到期处置提供行政保障。不同土地用途在出让和续期年限规定、出让金和续期使用费的缴纳标准上存在较大差异，要防止土地使用权人擅自更改土地用途进行违法经营的行为，特别是要加强对住宅用地上从事经营活动、非住宅用地上违法修建住宅等行为的监管。
第五，及时开展土地使用权到期处置的制度研究。对比国内外土地使用权到期处置的经验和案例，结合现有土地产权理论方法，总结并分析我国土地使用权到期处置的特点，为到期处置实践提供科学参考。
(来源：土地国策30人微信公众号)
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