原创 | 城市更新政策对比（二）——深圳与佛山差异化的城市更新政策影响因素分析

深圳城市二元化扩张发展历程造就深圳的特定“更新”背景，不同于大多数城市的核心外溢拓展过程，深圳城市扩张呈现出原特区内高速建设兼原特区外的土地无序扩张的二元化并行发展的特点。为了解决城市二元化扩张发展道路的所遇到的种种问题，“城市更新”作为深圳城市发展进程中的一种新的规划管理模式和概念，被引述于各层次的政府行政纲领文件，成为深圳城市拓展空间资源、整合提升城市品格的重要手段。

佛山作为珠三角发展的缩影，早年间以农村工业化为基础、“自下而上”的城市化发展路径，导致城市化“量”高、“质”低，城市化滞后于工业化、内部需求滞后于外部需求、城市化质量滞后于数量。这种低成本城市化发展的结果，导致土地利用低效、空间碎化效应明显。为此，佛山在总结各区旧城改造经验的基础上，同时借助2012年提出的“城市升级”与“产业升级”的双升级战略，打造富强和谐美丽宜居佛山。

《深圳市城市总体规划（2010-2020）》总目标中提出：继续实现经济、社会和环境协调发展，建设经济发达、社会和谐、资源节约、环境友好、文化繁荣、生态宜居的中国特色社会主义示范市和国际性城市。深圳“十三五”规划中又提到：率先建成要素有序自由流动、资源高效配置、市场深度融合的开放型经济体系，形成全方位开放新格局；加快建设国际科技创新中心；努力建成更具辐射力带动力的全国经济中心城市，加快建设国际产业创新中心；努力建成更具竞争力影响力的国际化城市和更高质量的民生幸福城市。因此，深圳的城市更新政策响应深圳城市发展的目标定位，在城市更新政策不断往“创新推动”方向迈进，进行全方位的城市更新。

佛山的城市更新政策与佛山城市发展的目标定位紧密联系。佛山当前的城市发展目标和定位是加快向工业化、城市化、国际化道路迈进，全面实现建设产业强市、文化名城、现代化大城市与富裕和谐佛山的宏伟目标，城市更新成为促进佛山向城市经济国际化、产业结构高级化、城市建设现代化和人民生活富裕化不断迈进的重要策略。而佛山的第二产业比重高，占到60.0%，发展产业强市是佛山实现跨越的重要途径。因此，佛山的改造政策基于产业发展的长远利益，响应佛山城市发展的目标定位，在城市更新政策上向产业升级方向倾斜，通过制造业投资和土地政策优惠的方法吸引优秀的企业入驻，实现产业升级。

该阶段的深圳的城市产业结构将进入加速升级换代阶段，外向型经济也将逐渐向高端化迈进，伴随着产业结构的调整，人们对生活环境和质量的要求也在不断丰富和提高。此外，深圳的外部环境还出现了变化，随着国际金融危机不断蔓延，深圳政策、区位优势不断弱化，加快转变经济增长方式成为深圳的核心任务。因此，深圳所处的城市阶段发展水平对城市更新提出了更高的要求，相应的，面对多方面城市更新需求，深圳在其城市更新政策中对全覆盖的城市更新对象也作出了相对严格具体的政策规定，偏中微观层面的政策较多。

该阶段的佛山虽然也迈进了中等发达水平，但是跟深圳还有很大的差距，虽然佛山也处于产业结构转型升级的时期，但整体的发展实力仍无法与深圳抗衡，为了发展产业强市，佛山的城市更新也强调较为强调“旧产房”的改造升级，通过“三旧”改造促进产业升级乃至整个城市的升级。因此，佛山的城市更新政策也较为强调针对产业转型升级的一系列相关的政策规定，偏中宏观层面的政策较多。

自特区设立以来，深圳即开始进入要素推动和投资推动阶段，在过去30多年中，诸多优惠政策、大量产业人口及大规模建设用地的供给一直是促进深圳经济高速增长和城市快速发展的最重要因素。当前，深圳进行“创新推动”发展阶段，更加强调发挥“创新推动”的作用，当前发展的重点是要建立全社会共同推进创新的体制和机制，不断增强城市创新能力，以此破解发展中土地、资源、环境、劳动力等诸多因素的制约，，以“创新推动”作为城市发展的主要推动力。因此，相应的，在深圳的城市更新中也会根据深圳发展的主要驱动力来制定合适的政策，来达到深圳“创新推动”发展的需求。

佛山作为珠三角的内生型城市，它发展的主要驱动力一开始以“要素推动”为主，利用各种要素生产资料进行工业生产，形成珠三角早期“村村点火，户户冒烟”的小工业作坊模式。随后，不断吸引大型企业进行投资生产，发展的驱动力以“要素推动”和“投资推动”为主。截至当前，这两种推动力依然发挥着巨大的作用，支撑着佛山的发展。然而，当前佛山也面临着产业转型升级、土地资源等方面的约束，并顺应潮流提出“创新驱动”发展战略，正处于从“投资推动”向“创新推动”变迁的过程。因此，佛山的城市更新政策也会顺应从“投资推动”向“创新推动”转型发展的需要。

深圳土地的总面积为1991km2，其中可建设用地规模为976km2，2012年深圳实际城市建设用地达到942km2，占96.5%。因此，深圳建设用地对城市发展的影响已处于刚性约束阶段，深圳的存量建设用地所剩无几，土地稀缺性已成为深圳经济增长的限制性因素，“以土地换资本”的发展模式难难以为继，加上能源、水资源、人口承载力、环境承载力也面临严峻挑战，长期积累的矛盾和问题日益严重，城市发展将无法回避空间和资源短缺的束缚。因此，城市更新成为深圳突破土地瓶颈的重要策略手段，从已有的城市建设用地中进一步发掘可利用提升的空间，其城市更新政策也更加注重于进一步挖掘并释放土地资源潜力，提高土地利用效率，并规定了很明确的土地容量等土地硬性指标。

佛山现有土地总面积为3797.72km2，其中可建设用地规模为1525.4km2，当前佛山实际城市建设用地达到1368.44.6km2，占89.7%。因此，佛山建设用地对城市发展的影响虽然也处于刚性约束阶段，但是89.7%＜96.5%，不比深圳因更加严重的土地稀缺性所面临的土地刚性约束压力，因此在其城市更新政策中对土地的硬性指标暂时还没有很明确的规定。

自设立特区以来，深圳进行了一系列的农村管理体制城市化改革来推动农村的城市化，直至2005年，深圳最终完成城市化转地，成为全国第一个没有农村建制的城市，土地由转地前二元所有权异化为一元所有条件下国家所有权与集体控制权并存的新二元结构，并形成已出让的国有土地、政府储备地、山林地园地、原农村已建成区土地等四大格局，其中，山林地园地因大部分划入生态控制线范围无法开发建设，而原农村集体占用的大量低效利用土地因难以确权而无法高效整合开发。为此，深圳探索通过城市更新和土地整备等二次开发模式，全面盘活存量土地，尤其是城市更新，依托市场力量，力图通过城市更新政策构建合理的产权重构和增值收益分配机制，来平衡一元所有条件下国家所有权与集体控制权并存的二元结构土地模式。

佛山建设用地总量为1368.44km2，其中，国有建设用地面积为708.82km2，占建设用地的51.8%，集体建设用地面积为659.62km2，占建设用地的48.2%。佛山市土地所有制的一大特点是集体建设用地占建设用地比重高，占据佛山市建设用地总量的半壁江山。受限于早期村集体的经济实力和粗放的用地观念，佛山市现有的农村集体建设用地布局散乱、建筑物破旧、利用效率低下，与城市发展和集约节约用地的要求极不相适应，以集体土地产权为主进行土地开发”，导致城市化“量”高“质”低，集体土地零散呈现“斑块状”，城市面貌呈现“城不像城，村不像村”的特点。佛山市土地所有制的这一特点决定了佛山在城市更新政策中必须重视盘活集体建设用地，拓展产业和城市发展的新空间。

深圳是全国的经济特区，重视市场化运行的效率，自主立法和治理的权限较大，形成了政府相对“弱势”、市场相对“强势”的城市治理文化。在城市更新的语境下，由于城市文化形成政府相对“弱势”而组织性强的村集体在话语权方面“相对强势”，应对市场和规划实施的要求，深圳选择了一条鲜明的市场化的道路。深圳市城市更新政策以现代产权制度为基础，坚持政府引导、市场运作的原则，发挥政府在城市更新中的政策制定、规划引导和服务作用，而具体项目的拆迁谈判和实施则以市场力量为主，充分利用市场资源，充分尊重市场主体和原权利人的双向选择，给予相关权益人决定自己的物业“是否更新”、“由谁来进行更新”的权力。与传统的规划管理和政府主导的强制性规划相比，深圳城市更新规划表现出明显的“协商性”，构成一种“以市场为主导，以政府为引导”的城市更新模式，构建起政府、业主、市场三方共同参与的实施机制和利益平衡的三赢局面。

在“三旧”改造中，“政府主导、连片开发”是佛山片区级大型“三旧”改造项目普遍采用的改造模式，佛山政府在其中表现出高度的信誉担保和高度介入性。地方政府——市政府与区级政府、甚至街镇、村级管理主体之间，社会资金持有者与土地使用占有者（市民、农民）之间，结成地方发展联盟，在该发展联盟中，地方政府扮演核心和主要推动力角色；由于制度赋权、巨大的土地收益，以及“村社共同体”，村集体在城市更新过程中具有强大的话语权；开发商进入地区更新改造的本质是追求利益，为城市更新的实施提供资金支持。