规划问道《中华人民共和国城乡规划法》颁布以来，城乡规划评估的工作得到了重视并开展了广泛实践。从其实践和作用来看，城乡规划评估工作研究规划实施中的新问题，总结和发现城乡规划的成效和不足，为贯彻实施规划或者对其进行修改提供可靠的依据，逐步成为提高城乡规划实施科学性和严肃性的有效手段。 目前，从规划评估的理论、方法、组织、实践和起到的作用各个方面来看，均有可喜的进展，已经初步形成了规划评估体系的雏型，各地的规划评估工作广泛开展，对城乡规划的编制和实施起到了积极作用。从实践情况看，各地进行的城市总体规划实施评估最为普遍，从评估方法和内容上积累了经验。虽然城乡规划实施评估不能等同于城乡规划评估，而是城乡规划评估的一部分，城乡规划评估从类型上就可分为规划文本评估、规划实施评估、规划作用评估、规划绩效评估以及各专项技术评估等，就我国当前城乡规划的主要任务、城市总体规划的作用来说，城乡规划实施评估尤其是城市总体规划实施评估都将起到重要的实践作用，因此本文将城市总体规划实施评估作为重点。
一、行业对城乡规划评估重要性的认识不断加强
（一）是履行《城乡规划法》的客观要求
《城乡规划法》第四十六条和第四十七条规定，省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估。对城乡规划实施进行定期评估，是修改城乡规划的前置条件，明确了城乡规划评估的法律地位和制度要求。根据这一法律基础，各地方的城乡规划条例陆续出台，如北京、天津、重庆、广东、江苏、河北、山东、安徽、浙江、山西等省市均明确了城乡规划评估的目的、主体、程序和主要内容。2009年4月16日住房和城乡建设部制定下发了《城市总体规划实施评估办法（试行）》（建规（2009）59号），进一步强调对城市总体规划实施情况的评估，是城市人民政府的法定职责，也是城乡规划工作的重要组成部分。根据上述一系列法规文件的要求，已经可以初步明确城乡规划评估的范围包括省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划应依法定期评估，城市总体规划实施评估工作，原则上应当每2年进行一次；规划评估的方式应当组织有关部门和专家进行评估，采取论证会、听证会或其他方式征求公众意见；对规划评估结果应分别向本级人大和原审批机关提供评估报告并附具征求意见情况；城市总体规划实施评估工作的目的是督促城市人民政府落实城市总体规划，及时制止违反规划的建设行为，掌握城市发展变化的趋势和出现的新问题，适时修改规划或者优化规划实施的具体措施。评估的重点内容应放在规划目标的落实情况，各项强制性内容的执行情况，依据总体规划的各专项规划、近期建设规划和控制性详细规划的情况，以及公众意见等方面。
（二）是创新和改革城乡规划编制的重要手段
城乡规划实施评估（价）是期望通过对之前一段时间的规划实施情况及其结果进行评价，以助于了解规划实施的实际状况及其效用，为规划成果的制定及其规划实施的机制和制度的改进提供基础（孙施文，2012）。为加强城乡规划对城市发展的调控作用，有必要定期回顾和反思规划本身效力，并采取一套行之有效的规划评估方法，检测城市发展、检验规划是否有效。对城乡规划的编制、实施程度以及实施效果进行评估，有助于掌握城市发展与规划的偏差，帮助找出偏差的症结所在，寻找提高规划有效性的对策方法，为城市总体规划的修改提供依据和方向（宋彦、陈燕萍，2012）。在新形势下，城市发展面临的问题更加突出，任务更加艰巨，为此，城乡规划工作既要对形势发展和要求做出正确的判断和认识，又要不断探索行之有效的对应机制和方法。进一步解放思想，创新规划编制方式和规划实施理念势在必行。开展城市规划评估既能提高规划的科学性和可操作性，也可体现前瞻性与灵活性，已经成为一个重要部分贯穿于城乡规划的整个过程，成为完善城乡规划编制体系的重要手段。
（三）是推动规划动态实施的积极探索
由于规划实施是一个长期的过程，规划实施的环境也在随大的经济社会背景改变，常常呈现出一种“规划的整体性和实施的分散性”，规划的实施尤其是城市总体规划的实施因而是一个动态维护的过程。常态化的规划实施评估工作提供了一个很好的工作平台，针对城市发展出现的新情况、新问题，及时修正规划实施的措施，在充分整合资源的基础上，成为在规划实施中平衡各方利益主体诉求的载体，实现城市规划从单纯技术手段向综合公共政策的演进，实现规划从“静态蓝图式”向“动态情景式”的转变（黄艳，2011）。这个平台以城乡规划的空间数据为载体，整合综合资源信息，既要考虑规划目标的实现情况，更要研究和解决规划实施阶段性过程中的重点问题及其联系，全面考量规划实施的过程和结果，并做出情景分析，最终在此平台上形成包括政府部门和全社会的信息反馈机制。以下归纳了近年来关于城乡规划评估的主要研究成果（表1）。
二、城乡规划评估的特点及案例
根据《城市总体规划修改工作规则》（国办发（2010）20号）文件的要求，需报国务院审批的城市总体规划，尚未到期但需要调整的只能采取修改方式，而总体规划实施评估又成为城市总体规划修改的前置环节，因此总体规划实施评估的工作得到重视并大量开展（表2）。
（一）总体规划实施评估成为规划评估的主力军
1、总体规划实施评估成为总体规划修改的前置条件
杭州市于2010年开展的总体规划实施评估工作，作为及时总结成绩、把握动向、改进工作、加强落实、督促检查的重要手段，尤其是总规修改的必要前提。其主要内容包括：对规划实施环境适应性的评估，对实施结果符合性的评估，对总规成果可操作性的评估，对总规成果可操作性的评估，对实施规划严肃性、能动性的评估以及对规划实施监督的评估。《长沙城市总体规划（2003-2030）》（2011年修改）是全国首批进行修改的总体规划，2011年长沙城市总体规划（2003-2030）实施评估成果顺利通过了部际联席会议的审查，其主要成果内容一是对城市发展条件的评估，包括：因行政区划变化而产生的影响；长株潭社会综合配套改革试验区作为国家战略所产生的影响；长沙经济、社会、重大项目的变化所产生的影响等。二是对总体规划主要内容的评价，包括：定量评价总规各项控制指标的实现程度；对城市职能、规模、布局、空间结构等方面的评价；对市政、交通基础设施，以及历史文化名城、生态保护等专项的评价等。此外天津市、重庆市在总规修改过程中也都进行了实施评估的研究，起到了积极作用。
2、通过规划评估更好地实施城市总体规划
规划实施评估逐渐成为了常态工作，在规划实施过程中发挥了越来越重要的作用。广州、上海、北京、武汉等特大城市积极探索通过规划实施评估积极应对挑战、发现问题、优化维护城市总体规划并更好地实施总体规划。如广州市建立了规划实施评估制度，每年进行以年报编制为基础的“小评价”，并以此为平台来制定下一年的城市规划实施计划，每隔3至5年进行一次“大评价”，并在此基础上制定近期建设计划，从而增强城乡规划的可操作性。评估的内容形成了“两个层次（跨年建设规划与年度实施计划）”，“两个核心（建设用地供应计划与基础设施和公共设施建设计划）”。北京于2010年开始的城市总体规划实施评估工作，面对当前北京城市发展面临的机遇与挑战，总结实施效果、找出差距、分析原因、判断趋势和提出对策，形成了“1个实施评估总报告+15个专题研究报告+1个空间数据平台”的成果内容，涉及到城市目标、人口、区域发展、空间演进、产业、城乡一体化、交通、基础设施、生态、历史文化名城保护、住房建设及综合防灾等诸多领域，有效地发挥了辅助决策、指导规划编制、指导规划实施管理的作用（表3）。
3、规划评估指标体系和规划数据库平台成为重要工具
在规划实施评估的工作中，很多城市重视评估指标体系和规划数据库的建设，为评估工作的准确科学奠定了基础。如余姚、上海、深圳、徐州等城市在指标体系方面，北京、上海、武汉在规划数据库建设方面具有代表性。余姚城市总体规划（2001-2030）实施效果评价，首次采用了定性和定量相结合的方法，结合规划目标综合选取了统计型和价值型指标进行评估，通过问卷调查收集了市民对城市发展状况的满意程度，针对三个领域21个评估指标进行整体评价，涵盖经济、人口、用地、基础设施、公众满意度等多项内容；深圳选取了31项指标，分为经济、社会、环境等几方面分别进行评价；武汉在指标的分类上强调刚性与弹性控制；上海市城市总体规划（2001-2030）实施评估重视城市发展定量数据资料的整理分析，专门设有基础规划信息库建设专题；北京则是协调统计、建设、国土、测绘等部门，建立了较为完整的经济、人口、就业、土地、房屋、行政审批的综合数据库，运用GIS技术综合分析，为评估提供了量化数据基础。
4、初步建立了公众参与和监督反馈的机制
规划实施评估的工作在方法机制上不断扩大公众参与，客观反映城市发展状况和公众利益诉求的多元化和复杂性，加强规划跟踪，使评估结果及时反馈。如北京总规实施评估，通过公众参与形式收集现场调查问卷（1326份）、网络调查（3120份）、历年信访统计分析（2500份）和公众信箱分析（1528份）；浙江兰溪市总规实施评估的公众参与意见包括总体规划认知程度、城市结构、交通、社区服务、生态环保、住宅等；广州、上海主动进行“三规合一”、“两规合一”的工作，武汉加强了建起建设规划、重大项目计划的系统，有效地进行了不同规划见的相互反馈和动态实施；各地的总体规划实施评估按照要求报送当地人大审议，政府根据评估内容逐条落实，针对性的提出处理方案，并进行任务分解分级落实，完善了城乡规划的实施体系。
（二）规划评估的方法在其他规划中的应用和探索
1、城镇体系规划
对镇体系规划的实施开展动态评估工作，有利于及时发现城镇化发展和城乡空间拓展的重大问题，为规划补充调整提供依据，为新一轮规划修改提供更加有力的前提支撑。四川省于2011年年底完成了《四川省城镇体系规划（2000-2020年）评估报告》，其内容注重落实既有国家发展战略和重大区域变动因素来分析论证省域城镇体系的变化。立足于国务院批复的《成渝经济区区域规划》和住房和城乡建设部与四川省、重庆市联合批准的《成渝城镇群协调发展规划》来推动省域空间总体结构的调整，立足于四川汶川地震灾后重建体系规划和成都市建设世界田园城市规划对成都平原及其山区城镇职能、规模的变动情况，对这些区域的城乡空间发展做出展望。安徽省制定了一套全面的规划评估体系，立足于省、市、县的政府事权对所有设区市、县（市）开展评估工作，加强全省城镇化发展历程的动态评估，对当前城镇化和空间发展的重大问题进行评估，对省际发展的问题进行比较评估。山东省对上版城镇体系规划进行评估，总结问题：缺少城乡统筹发展规划、区域发展差距持续拉大、小城镇整体发展缓慢并出现分化、土地城镇化快于人口城镇化、空间管制缺乏有利的事实举措等。
2、分区规划
深圳市分区规划实施评估是在系统的城市规划评估理论指导下开展的，分为规划文本评估、公共基础设施评估、规划效果评估、工业区改造规划效果评估几大板块。规划文本评估首先梳理出了规划文本的诸如规划愿景、目标、实施措施、指标、行动计划、反馈机制等要素；然后对各要素之间的关系和结构进行分析评价，通过评估其内在有效良好和有待完善方面，提出改进建议；就规划文本和其他相关规划进行水平和垂直的比照分析，邀请专家评估这些规划之间的协调关系，对规划文本的外在有效性进行理论实证评估。在公共基础设施评估方面，主要对公共基础设施的实施进度进行评估，检验项目的落实进度；对公共基础设施的自身服务质量进行评估，主要针对区覆盖率、容纳能力、利用程度、需求增加、设施成本等是否满足城市增长评估；对公共基础设施是否与城市发展目标一致进行评估，最后基于评估结果提出改进建议。规划效果评估则是通过GIS图斑比较计算、空间句法指标计算等手段对人口密度、就业密度、住房公交靠近程度、就业交通靠近程度、车公里数、温室气体排放等要素进行指标评估，以及针对出行、城市归属感、环境、收入、住房、健康、教育、治安等要素进行公众评估。大量工业区是南山区的一大特点，针对其改造升级中土地利用效率、空间改造、产业升级和转型等进行专项评估，指向性很强。
3、控制性详细规划
以控制性详细规划为主的规划实施评估是一种中观尺度的、实施性的规划评估，已经成为控制性详细规划优化维护和全覆盖整合的重要手段。如上海市出台了新一轮控规管理规范性文件，对控规实施评估提出了工作要求，即作为“实施检测”、“战略研究”和“控规任务书”，要解决为什么要修编控规和编制一个怎样的控规的问题。如上海安亭国际汽车城核心区实施评估，是在原控规执行了10年后根据新形势新要求进行的控规修编的前期研究，通过对外部条件的改变、控规自身问题、规划管理要求等方面的分析论证了控规修编的必要性；评估的核心内容有产业业态定位及开发效益、用地布局和土地使用、指标体系、人口导入与需求预测、公共服务设施、综合交通、市政公用设施、绿地与景观风貌等；研究方法上使用了数据库法、指标对比法、回归分析法、空间叠合法、成本分析法等，利于得出较为科学的评估结论。
此外，诸如专项规划实施评估（能源、综合交通体系、历史文化保护区保护规划等、住房、生态等）、分行政区的规划实施评估（如区县规划实施评估）及特别政策区规划实施评估（如绿化隔离地区规划实施评估、工业开发园区及科技园区的规划评估）近些年都有所开展。
三、趋势与展望
分析近些年来城乡规划实施评估工作的进展，初步判断2013年城乡规划实施评估可能呈现以下特征：一是城乡规划评估将不断丰富和完善城乡规划编制体系；二是城乡规划评估将成为促进规划理性编制、规划科学决策和规划动态实施的必要环节；三是以总体规划实施评估为龙头，多类型多层次多目标的城乡规划实施评估工作将更加丰富；四是城乡规划评估的路径与方法探索不断创新。这些趋势与特征在北京为代表的一些城市的规划评估研究中已经显现：如《北京新城发展规划指数研究》，在国内首次将“指数”评价的理念与方法引入到城市规划实施的量化评测体系中，建立了以“指数”为表征手段，客观揭示城市规划实施进程、发展特征及规律的量化评价体系，契合了对城市规划实施效果进行动态监测和量化评价的专业化、科学化发展趋势，开启了针对城市规划实施进程和实施效果的新型定量评价方法。《北京城市交通承载力理论、方法与应用》，基于北京市中心城土地使用和交通方面的调查数据，系统地定量化分析了土地使用与交通之间的双向互动客观规律，建立了面向控制性详细规划阶段的城市交通承载力的定量化分析方法和计算流程框架，建立了城市交通承载力评价指标体系，提出了交通承载力指数（TLOS）这一综合指标。《北京市规划建设用地资源研究及对策》，通过统筹规划、国土、发改等部门，按年度更新规划建设用地资源底数，并对当前城市规划建设用地的实施情况进行动态跟踪、综合评估、整体分析，依据当前城市发展趋势，判断次年城市规划实施的方向，探索规划建设用地开发的总量、结构、布局与设施承载力的匹配关系，提出次年北京规划建设用地资源的优化利用策略。
综上所述，城乡规划评估从理论到实践将更加丰富，呈现出多元综合常态的发展态势，涵盖了从事前评估到事后评估的不同阶段评估，从注重侧向单一的“结果评判”转向关注多元的“过程检测”，从关注技术价值观、道德价值观转向关注综合的价值观。城乡规划评估的作用随着多角度多层次研究的深入将不断加深，并随着规划制度的不断完善将得以加强。
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（撰稿人：石晓冬 北京市城市规划设计研究院副总规划师，研究室主任，教授级高级规划师）
（感谢 住建部规划管理中心张舰，北京市城市规划设计研究院杨明、朱洁对本文提供的帮助）
注：本文载于《中国城市规划发展报告（2012-2013）》“盘点篇”，报告由中国城市科学研究会、中国城市规划协会、中国城市规划学会、中国城市规划设计研究院合作编著。由中国建筑工业出版社于2013年6月出版。
