聚焦两会｜总书记强调国土空间规划！两会代表建议构建统一的国土空间规划体系

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在会议中，习近平总书记指出，内蒙古生态状况如何，不仅关系全区各族群众生存和发展，而且关系华北、东北、西北乃至全国生态安全。把内蒙古建成我国北方重要生态安全屏障，是立足全国发展大局确立的战略定位，也是内蒙古必须自觉担负起的重大责任。构筑我国北方重要生态安全屏障，把祖国北疆这道风景线建设得更加亮丽，必须以更大的决心、付出更为艰巨的努力。

习近平强调，要保持加强生态文明建设的战略定力。保护生态环境和发展经济从根本上讲是有机统一、相辅相成的。不能因为经济发展遇到一点困难，就开始动铺摊子上项目、以牺牲环境换取经济增长的念头，甚至想方设法突破生态保护红线。在我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段过程中，污染防治和环境治理是需要跨越的一道重要关口。我们必须咬紧牙关，爬过这个坡，迈过这道坎。要保持加强生态环境保护建设的定力，不动摇、不松劲、不开口子。

习近平指出，要探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子。要贯彻新发展理念，统筹好经济发展和生态环境保护建设的关系，努力探索出一条符合战略定位、体现内蒙古特色，以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子。要坚持底线思维，以国土空间规划为依据，把城镇、农业、生态空间和生态保护红线、永久基本农田保护红线、城镇开发边界作为调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，立足本地资源禀赋特点、体现本地优势和特色。

在2013年的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、2015年的《生态文明体制改革总体方案》、2017年的十九大报告中，都提出了构建国土空间规划体系的要求。去年的国务院机构改革中，又确定由自然资源部统一行使所有国土空间用途管制的职责，并将相关规划职能整合，紧锣密鼓地开展国土空间规划工作。

杨维刚表示，改革开放以来，空间规划领域形成了经济社会发展规划、土地利用规划、城乡规划、生态环境保护规划等相对独立的规划体系，对保障经济社会平稳较快发展和生态文明建设发挥了重要作用，但也存在规划类型过多、内容重叠冲突等突出问题，构建全国统一、相互衔接、分级管理的国土空间规划体系，是当前规划体制改革的重点。

杨维刚认为，目前国土空间规划体系主要面临两大方面的问题。

首先是多规并存环境下规划制度存在的问题。

一、空间规划内容交叉重叠，缺少统筹。

在相同空间，城市建设规划与国土规划均涉及城镇空间用地管控，在内容上存在交叉重叠。由于各种规划侧重点不同，经济社会发展规划以经济社会等非空间内容为主，环境保护规划以环境质量管理为主，城乡规划侧重于物质空间领域，土地利用总体规划对耕地保护和建设用地规模进行调控，缺乏一种对各种因素统筹考虑的空间规划。

二、规划编制的依据、规范、标准、空间基底不统一。

规划编制的依据、规范、标准各成体系，缺乏协调，也缺乏具体有效的协调机制和平台；各部门之间缺乏统一的数据基础，采用不同的数据成果，造成各类规划空间基底不统一；不同规划类别的编制时期、规划期限不同，编制实施进度迥异。

三、规划体系法治化和规范化建设落后。

地位较高的经济社会发展规划，除《宪法》少数条款外无其他法律法规依据。主体功能区规划仅依据有关文件编制实施，缺乏法律法规依据。城乡规划法治化相对领先，但市（县）域总体规划、市（县）域城镇体系规划、县（镇）域村庄体系规划的法律规范缺乏。所有规划基本都是编制、实施与监督三位一体，缺乏科学、民主的决策和制约机制，规划实施的途径和手段过度依赖行政权力，缺乏法治监督机制。

其次，是“多规合一”在推进过程中存在的问题。

一、政府对国土空间规划认识不足。

国土空间规划作为政府实现战略发展、构建安全底线、应对环境变化、营造宜居环境的国土空间管控和治理手段，是促进国家治理和治理能力现代化的必然要求。但地方政府的认识还没有提高到促进治理能力现代化的高度，简单地认为只要合并规划就行，而未从战略高度统筹考虑国土空间规划。

二是法律法规相互冲突，体制机制不顺畅。

现存的各个规划依据不同的法律法规政策，存在规范期限、基础数据、用地分类、分区管控、目标指标等方面的差异，在出台统一的国土空间规划法律法规前，存在法律法规如何衔接问题。机构改革后，目前仅仅是针对规划职能和人员进行了整合，涉及到区域战略研究、技术支撑、行业管理职能等配套机制并未进行整合。

三是国土空间规划事权与职责不匹配。

国土空间规划体系需与各层级政府的权责相对应，强化国土空间规划传导机制。横向上，需与同级部门权责相对应，强调专项规划之间的相互衔接与协调。现实中，政府对具体事务的职能划分不是特别明确，任务分配还未完全与自然资源部门职责相对应，与“多规合一”要求还有差距。生态环境保护规划、综合交通规划和重大市政基础设施规划等分属于不同部门管理，涉及“多规合一”的配套体制并未完全按照职能调整而调整，自然资源部门在推进过程中还存在困难。

“十八大以来，中央在多个文件中对国土空间规划作出了部署。今年1月23日，中央全面深化改革委员会第六次会议，更是明确将国土空间规划上升为中央的重大决策部署。习近平总书记指出，国土是生态文明建设的空间载体，要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，整体谋划国土空间开发，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，给自然留下更多的修复空间。”杨维刚表示。

据了解，中央全面深化改革委员会第六次会议提出要求，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。空间规划体系改革并非过去简单的“多规合一”，而是在统一话语下实现空间治理体系的提升。从多规并存到“多规合一”，要迅速部署，统筹谋划，尽快度过过渡期，高站位、高标准构建国土空间规划的全过程体制、机制。

为此，杨维刚提出了6点建议：

一、提高思想认识。

为了形成国土空间规划一盘棋，举办各级政府领导国土空间规划培训班，从国土空间规划的重要意义、指导思想和目标、明确底线思维、战略引领和刚性管控作用等方面对各级政府领导进行培训，树立国土空间规划意识。

二、成立省市县乡国土空间规划委员会。

各级政府成立以政府主要领导为主任的国土空间规划委员会，健全工作机制和议事规则，优化专家委员会和办公室人员结构，打造广大专家、技术人员等参与的智库团队，强化对宏观性、全局性、长期性的重要规划政策及其执行情况的分析研究，对涉及国土空间规划的重要文件、重大规划、重点项目进行统筹研究和审议。

三、加大工作力度，推进多层次、体系完整的规划编制工作。

按照各级国土空间规划的要求和内容，推动省、市、县、乡四级村庄规划的编制，全面启动市县乡国土空间规划编制工作。有序推进村庄规划编制，积极服务乡村振兴战略。建立国土空间开发利用专项规划合规性审查制度。推进控制性详细规划管理体制改革，推动城市设计纳入控制性详细规划建设内容。

四是以大数据信息为支撑，建设省级国土空间规划信息平台。

以自然资源调查现状数据为基础，整合各类关联数据，建立统一的国土空间基础信息平台，强化各部门之间数据共享和社会信息之间的交互。结合国土空间规划及专项规划编制、审批流程再造与政务系统对接，实现主体功能区功能和各类空间管控要素精准落实，形成国土空间规划数据的统一管理。

五、加强规划执法督察。

各部门编制交通、水利等基础设施、公共服务设施的专项规划，必须以国土空间规划的“一张底图”为依据，不得违反约束性指标和管控要求。建立国土空间规划动态监测预警和实施监管体制，对国土空间规划执行情况进行执法督察。各开发建设活动坚持“先规划后建设”，对违反规划行为进行严肃查处。

六是完善法规政策体系。

做好过渡时期法律的立改废释工作。启动国土空间规划立法工作，建立国土空间规划体系并监督实施。研究规划定期评价制度、监测预警办法，探索建立国土空间规划实施监测、评估、预警机制。

文章来源丨中国政府网  自然资源部

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