【他山之石】公众参与：《2030年首尔城市基本规划（案）》中的公众参与

图：市民参与团参与过程

《2030年首尔城市基本规划（案）》制定过程中，首尔社会各界成员广泛参与，包括市民、专家和行政人员3个层面。值得肯定的是本次规划更加尊重市民的观点，由原来的以行政人员与专家为主，变为市民实质性参与、加强规划程序的民主性。尤其是，《2030年首尔城市基本规划（案）》的未来愿景——“充满沟通和关怀的市民幸福城市”是由市民建议后得出的。

下面简单介绍《2030年首尔城市基本规划（案）》的公众参与历程并总结其特点，为上海市新一轮城市总体规划中的公众参与工作提供经验借鉴。

1、 公众参与历程

（1）前期准备阶段：针对“首尔的现在与未来，以及各领域主要问题”进行了两次问卷调查工作，共计2500人（2009年1500人，2011年1000人）。与此同时面向首尔市民开设了首尔规划网站及SNS，搭建了与市民互动的平台。这一阶段摸清了制定愿景所需的基础现状以及焦点问题。

接下来，自2011年12月至2012年7月，组建由学术界、市民团体等构成的33名专家顾问团，经过五次会议，商讨首尔规划的推动体系、制定方向以及市民参与方式等。

（2）确定愿景与规划课题：采用随机选择方式招募100名普通市民组建市民参与团。经过两次预备会和为期两天一夜的正式会议，最后确定2030年的首尔愿景与主要规划课题。2030年首尔的愿景确定为“沟通与关怀的幸福城市”，市民参与团选定了包括教育、福利、就业、沟通、历史文化与景观、气候变化及环境、城市开发以及维护等内容的七大规划课题。

（3）编写规划方案：2012年11月组建和运营“2020年首尔规划促进委员会”，负责重组城市基本规划的框架，并制定目标与战略。在促进委员会下设首尔规划市民参与团和各分科促进委员会，由市民参与团负责进行愿景设定，由各分科促进委员会负责制定核心主题规划。各分科由20名左右专家、首尔市公务员、市议员、市民团体、各领域市民群体、首尔研究院专家等构成，提出与核心主题相对应的目标与战略。

（4）听证会：由市民、专家、政府官员等协作编制完成的首尔规划（案），然后经过市民听证会、各地区说明会等收集意见的法定程序，最终定稿。

（5）后续监督：建立长期规划体系，设定各核心主题以及目标的主要指标，对每年规划的实施程度进行监测，将其结果公布于众，以鼓励更多市民持续参与和评价，同时，将市民反馈意见及时反映到后续规划中。

2011年以后市民参与型首尔规划的制定过程

2、公众参与特点

以往采用法定程序制定的规划方案出台之后，再通过听证会或发布公告等有限的方法提供参与机会，这样不仅很难得到市民的共鸣，而且有的项目方案甚至在社会上引起争议。《2030年首尔城市基本规划（案）》首次尝试各阶层的实质性参与，实现社会协作治理，现将其公众参与特点总结如下：

（1）全过程公众参与。在制定首尔规划时，从制定规划的初始阶段起，就有意识地引导市民直接参与到制定规划中来，倾听市民展望愿景（愿景调查问卷）、反映现状问题等；并保证让市民参与核心主题规划的制定；政府官员、专家、市民等共同参与规划的制定；在听证会提出意见，补充修订规划（案），保证制定过程的公开透明，以求得到广大市民的理解和支持。

图：首尔总体规划公众版

（2）降低专业门槛，有效引导公众参与。制定2020年首尔城市基本规划时，由于12个政府部门分别制定了本部门的规划，难以保证规划之间的有机联系及整体性，而且规划内容过于庞杂、专业性强等因素，甚至有些规划内容令市民们无法理解。《2030年首尔城市基本规划（案）》以未来愿景和核心主题为基本框架，将原来12个部门规划简化为5个核心主题和17个目标，形成总体规划公众版。并大幅削减阐述篇幅，采用市民通俗易懂的语言编写规划书。

（3）各阶层实质参与，实现社会协作治理。《2030年首尔城市基本规划（案）》首次尝试各阶层的实质性参与，并且各阶层充分发挥其作用。由“市民参与团”从现状问题及需求角度出发，探讨得出2030年首尔的愿景；由市民、专家、市议员、公务员、首尔研究院等组成的“首尔规划制定促进委员会”在规划（案）的具体编制中起主导作用,主要负责编制各核心主题规划、空间规划以及土地利用规划等。

在《2030年首尔城市基本规划（案）》的后续规划，即编制“生活圈规划”时，将进一步推进市民实质性参与，如组建生活圈单位的市民参与团。与此同时，首尔市政府将公开规划过程信息，并提供“城市规划课堂”等帮助市民了解参与规划的各种方法和课程，探索能够令市民自己发挥规划能力的治理方案。

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