「规划词典」国土空间规划编制下的“城镇空间与开发边界”

1

（1）上升到国家政策层面

作为城镇空间治理的有效方法和手段——城镇开发边界管控，经历了从国外城镇起源、国内学界研究，到目前被纳入中央和国务院政策文件中，正式上升到国家政策层面。

城镇空间和开发边界划定，作为城镇空间治理的有效方法和手段，是用来约束城市扩张的政策工具，具有控制城市规模、保护农业和生态空间、提高城镇公共服务供给效率的作用。

（2）加强空间规划的用途管制

2019年5月，中共中央国务院印发的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出，科学有序统筹布局生态空间、农业空间、城镇空间等功能空间（三类空间），划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界（三条控制线），标志着国土空间规划体系建设进入实践阶段。

《意见》特别强调了要统筹各类空间规划，加强空间规划的用途管制。

2

（1）甄别国土空间开发面临的主要资源环境风险类型，辨识资源环境风险在空间上的分异，对承载状态进行判断。

（2）摸查开发利用状况，评估城镇化、产业、交通设施、能源开发、粮食等布局空间开发利用风险，明确生态环境底线和资源利用上限。

（3）综合考虑多种自然资源和生态环境要素，分析评价资源环境本底条件，确定资源环境承载状态和潜力。

（4）确定可适宜进行生态保护、农业生产和城乡建设的国土空间，并对适宜的空间规模、结构、适宜程度和空间分布，引导优化建设开发与农业开发格局，确定区域适宜和极限的建设开发强度，统筹划定落实三条控制线。

3

 “三区三线”的划定及管控，是发挥国土空间规划重要作用的基础，是国土空间规划的核心内容。

（1）在空间关系上，“三区”各自包含“三线”

划定增长边界，“三线”侧重于边界的刚性管控，所以，在空间管控中，”线”比”区”具有更强的管控刚性。

三类空间的”区”，管控要求和划定方法弹性比较大，所以，空间意义上的“区”可以作为边界”管控线”调整幅度的制度设计，可以使”管控线”有调整的弹性，又使”管控线”的调整可控有序。

（2）划定增长边界，共同落实城镇空间格局

“三线”的划定，要使城镇周边永久基本农田与生态控制线充分融合，在城镇开发边界外围共同构成实体线，支撑城镇开发边界落地。

让城镇周边的永久基本农田刚性约束，优化城镇空间形态；划出基本生态控制线，维护城镇生态安全；划定城镇开发边界防止城镇无序蔓延。

只有“三线”高度统筹协调划定，才能形成合力，共同保障城镇空间格局的形成。

（3）新时期国土空间规划总体框架

中共中央 国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》明确了规划编制的”五级三类四体系”，其中，在城镇开发边界内的编制详细规划，在城镇开发边界外的乡村地区，编制“多规合一”的实用性村庄规划。

4

5

（1）以往“土规”和“城规”的分歧在哪里

就“两规”各自的技术基础而言，“土地利用规划”（“土规”）将城镇开发边界界定为：允许建设区和有条件建设区(扩展边界)的分界线。

有条件建设区，是在允许建设区之外，划定未来城镇发展可能拓展的区域，但必须通过审批程序才可以进行城镇建设。

简单地讲，就是有用地空间，但没有土规指标。因此，“土规”的城镇开发边界除了涵盖允许建设区外，还需要在有条件建设区内划定。

“城乡规划”（“城规”’）将城镇开发边界界定为：城镇建设用地与非建设用地的分界线，或城镇的预期扩展边界，也就是说，规划期内城镇建设用地的边界加一定量的弹性规模，弹性规模难以量化设定，而且并未落实到空间上。

所以，“两规”对开发边界概念的分歧，一直在衔接上存在技术障碍。

（2）“土规”与“城规”的边界关系需要整合捋顺

用边界来管控空间，“土规“和“城规“都早已采用这项编制技术。

“土规”采取的是划定规模边界、扩展边界与禁建边界的方式，形成：允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区的“三界四区”的空间管制体系。

“城规”要求中心城区划定禁建区、限建区、适建区和已建区，此外，还要划定中心城区、城镇规划区等的边界范围。

通过梳理城镇开发边界与“土规”、“城规”各类边界的关系，发现没有一条界线可以替代城镇开发边界的作用。

所以，此次国土空间规划编制，在进行城镇开发边界的空间管控划定上，就需要捋顺现有的空间管控界线关系。

（3）对以往开发边界管控政策不明确的状况需要改变

以往的城镇开发边界，划线工作主观因素影响较大，不同的管理政策城镇开发边界的划定结果也不一样。

此外，城镇开发边界划定后，涉及到边界的审批、维护与调整等的管理权限问题，管控城镇开发边界外的合理建设的政策也都需要明确。

严格的空间管理政策体系，会加大城镇开发边界的权威性，同时，城镇开发边界的划定也会达到预期效果。

6

（1）不是简单的分界线

划定城镇开发边界，不是简单的建设区与非建区的分界线，不能作为机械的城乡分界线，否则城镇开发边界的作用将加剧城乡差别。

（2）刚性边界与弹性边界

现有的很多城镇空间发展区域，建设区域已经拓展到了生态底线附近，形成了开发边界与生态底线的重叠，这都已经到了刚性边界。

但是，城镇发展中较大的空间增长需求和未来发展的不确定性，也需要此次国土空间规划的编制中，划定一定的弹性边界，使开发边界的刚性与弹性并存。

（3）生态控制区内的建设用地管控需明确

2019年4月28日，北京发布了《北京市生态控制线和城市开发边界管理办法》，明确了新增城市建设项目原则上应在集中建设区内进行布局和建设，生态控制区严格管控建设行为，在生态控制区和限制建设区范围内进行违法建设造成严重后果，将依法依规处理。

《办法》提到，北京市以资源环境承载能力为硬约束，划定生态控制线和城市开发边界，将市域空间划分为生态控制区、集中建设区和限制建设区，实现两线三区的全域空间管制。

《办法》规定，引导现状分散、低效的建设用地，实施腾退减量，特别是优先推动位于规划绿地和生态廊道上现状低效建设用地、集体产业用地腾退，鼓励向集中建设区内布局。

可以说，生态控制区内的建设用地管控，北京走在了前列。

7

城镇开发边界是一项总体层面的空间管控划定，在国家和省级层面的国土空间规划中如何体现，将来如何层层分解落实，都需要在国土空间规划体系上寻求可操作的途径，并在实践中不断完善。