「规划词典」国土空间规划编制下的“规划实施评估”

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国内外对规划实施评估，大致可以分为三种理论观点：

规划编制评估。在规划编制过程中及将规划方案付诸实施前，针对规划编制成果所做出的评估，其核心问题是评判制定规划的程序和文件是否合理，具体包括备选方案评估和规划文件分析。

规划实施效果评估。以规划实施效果作为评估规划是否成功的依据，通过比较规划实施所达成的目标，与规划所设定的目标评估规划的实施效果。

规划实施过程评估。因规划决策具有不确定性，因此比较规划与实施效果，并不是一个可靠的评价规划是否成功的标准，应当对规划实施过程的进行分析。

从规划编制评估到规划实施过程评估，实现从静态到动态的演变，越来越接近规划实施的动态不确定性本质。

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目前，国内规划实施评估有两个主要源头：

1、城市总体规划实施评估（总规实施评估）

作为国土空间规划实施评估的前身，城市总体规划实施评估具有很多借鉴意义。

我国的总规实施评估经历了三大阶段：

城市总规实施评估提出的背景：

2008年的《城乡规划法》首次从法理上明确了规划实施评估的法定地位，并成为总规修编工作启动的必要前提。

2008年《城乡规划法》：省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划的组织编制机关，应当组织有关部门和专家定期对规划实施情况进行评估。经评估确需修改规划的，组织编制机关方可按照规定的权限和程序修改。

2009年《城市总体规划实施评估办法（试行）》：城市总体规划实施情况评估工作，原则上应当每2年进行一次。

城市总规实施评估的目的：是为了增强总体规划的适应性，及时发现并解决规划与现实的矛盾，并强化总体规划的严肃性；是为了强化城市总体规划的严肃性、法定性，指导总规修编。

从技术层面，城市总规实施评估的难度比较大：

1）总规的特征是周期长、实施滞后，这就导致评估的难度大，其中：

2）空间数据积累比较薄弱，数据方面欠缺。

2、土地利用总体规划评估的核心是对规划实施效果进行评估，引导规划适应新形势，目标精准，逻辑简明。

土地利用总体规划评估侧重：

对规划指标的比较分析，对城市发展条件以及各类用地空间，缺乏系统性的综合评估，评估结果对城市发展定位、发展方向的指引性不强。

3、两种规划评估方法比较

1）与城市总体规划实施评估不同的是，土地利用总体规划实施评估坚持执行的是底线思维，落实严格的用地制度，与我国目前编制国土空间规划的思路相符。

但国土空间规划实施评估，如果仅以指标为核心，侧重于规划监测和动态维护，那么在发现问题、指导新的国土空间规划编制等方面，会存在许多不足。

2）虽然国土空间规划内容上与城市总体规划区别较大，但总规实施评估有可借鉴内容。

这是指：规划内容评估、实施效果评估、实施过程评估、规划修编建议等内容，可以作为国土空间规划实施评估内容框架的参考。

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1、国土空间规划实施评估，要借鉴历史，面向未来，有效处理好问题导向和目标导向两个维度：

就是摸清家底，在对接三调用地分类标准的基础上，对现行空间规划实施效果进行评估，对现行空间规划进行交叉评估，总结经验、发现问题。

就是明确方向，以国土空间规划的内容和逻辑梳理现状，从布局、指标、项目等方面为国土空间规划提供建议，为实施监测奠定基础。

2、国土空间规划实施评估，应将规划实施各环节纳入评估对象。

1）规划内容评估

要紧紧围绕国土空间规划展开，具体包括战略目标、空间格局、要素配置、国土整治、分解落实、政策措施、平台系统等七部分内容。

在评估对象上，虽然没有现行法定的国土空间规划，但可以用与国土空间规划编制内容相关的若干规划来替代。

比如，青岛的国土空间规划实施评估，主要就是以涉及空间类的中长期规划为主，即“以市域（海陆）‘三规’（土地利用总体规划、城市总体规划、海洋功能区划）为主体，以市域专项规划和县（市）‘两规’（土地利用总体规划、城市总体规划）为必要补充。

因此，评估对象取决于评估内容，根据内容的需要选择相应的规划。

2）规划实施效果评估

规划实施效果的评估，核心在于考察规划实施结果与规划目标之间的相互关系，评价现行规划产生的绩效。

评估以主体功能区规划、城市总体规划、土地利用总体规划为主，兼顾林业、环保、水利、海洋等行业规划，对规划实施情况进行评估，从目标完成、空间落实、利用效率、用途管制、空间治理、实施管理以及规划适应性等方面，系统总结主要成效和存在的突出问题。

3）实施过程评估

借鉴总规实施过程评估内容，具体为：

4）探索基于多规合一视角的规划评估

以城市总体规划和土地利用总体规划为主体，兼顾其他行业规划，从范围、期限、目标、规模、空间管制、技术标准、用地布局等方面进行系统性差异分析，重点对用地布局进行差异性图斑比对，并进行分类统计分析。

5）规划实施监测评估

建立数据与信息系统平台，为国土空间规划实施评估提供定量化分析的条件，便于规划成果的实施评估、监测预警、分级考核，国土空间规划重视指标体系的构建，并将其向下层层分解落实。

实施评估成果重点，通过对现状进行全面评估，各类空间规划目标与之对接，现状实施情况与规划指标体系的对比分析，来判断实施效果。

同时还需要探索简单快捷的评估方法，为未来国土空间规划监测预警体系建立奠定基础。

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1、规划实施评估应与国土空间治理体系同步构建

国土空间治理体系正在构建，规划实施评估应同步考虑空间规划实施机制的搭建。

规划实施评估是立足现状、摸清家底、面向目标找差距，从问题导向、目标导向、操作导向，明晰下一步国土空间规划编制的难点与重点。

2、规划实施评估中的基础调研

1）规划实施评估要充分应用“三调”、“双评价”成果

统一评估基数：以第三次全国国土调查，为规划实施评估奠定现状基础；

基于“双评价”：资源环境承载能力评价和国土空间开发适宜性评价是对自然资源和生态环境本底的综合评价，是明确国土空间的城镇建设、农业生产等的适宜程度，为规划实施评估提供空间适宜性的指引。

规划实施评估应充分利用“三调”和“双评价”的相关成果，增强规划实施评估的客观性和合理性。

2）规划实施评估要统一用地分类标准

在目前没有统一用地分类标准的情况下，可以参考其他省试行的规划分类标准，来进行细分及统计，以此来解决空间规划分类与不统一，带来的统计上的问题。

市县国土空间利用现状图，需细化到三级地类，中心城区及其他重点区域的国土空间利用现状图，需细化到四级地类 。

3）要重视对指标数据的收集

重视数据收集：经济的、人口的、用地的、基础设施方面的数据，都要重视收集。

重视城市品质的数据收集：环境方面、社会福利、公共服务、城市创新等方面的也要重视收集。

3、战略目标与区域发展格局的评估

1）发展定位的评估：

分析现行空间规划的主体功能定位、城市性质与发展定位，从综合竞争力、城市影响力等方面，评估发展定位的准确性。

2）发展战略评估：

从区域发展、发展阶段、发展动力等方面，评估发展战略的可行性。

3）目标指标评估：

综合现版各类空间规划的目标体系，比照目标设置，分析现状与规划要求的差距，评估现行空间规划的实施目标达成情况，重点对未完成目标进行原因剖析。

4、空间的分区分类评估

1）根据区域的不同特点，进行各有侧重的评估。

城镇发展区域：主要指中心城区和各乡镇政区，评估时以城市总体规划为基础，以发展类的其他空间规划为补充。

重点内容由，城镇体系格局，建设用地布局，城镇发展方向、规模、空间结构的实施成效与合理性分析。

农业和生态区域：以土地利用体规划为基础，以保护类的其他空间规划为补充。

5、注重新技术的运用

规划评估要注意大数据等新技术的运用，让实施评估更准确。

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1、强制性内容执行情况：总结现版规划强制性内容的实施情况，并进行合理评价。

2、规划实施的主要成效。

3、判断方案合理性，提出存在的主要问题。

4、主要建议：针对现行空间类规划，在实施过程中存在的问题与影响因素，从：战略定位、规划目标、国土空间格局、功能分区、耕地与基本农田保护、生态安全建设、三线划定（难点是城市开发边界划定）、中心城区建设布局等方面，提出建议指明国土空间总体规划编制的方向。

开展国土空间规划实施评估工作，是保障国土空间规划顺利编制的重要基础工作，按照自然资源部相关要求，新时期国土空间规划评估，应在价值导向、评估内容、分析方法、技术要点、成果范式、指标体系等方面进行积极探索。