《关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》文件解读系列之三：国土空间开发保护现状评估

2019年7月18日，自然资源部办公厅印发《自然资源部办公厅关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》（自然资办发[2019]38号），明确提出：“做好国土空间开发保护现状评估（以下简称“评估””）是科学编制国土空间规划和实施有效监督的重要前提。市县应以评估指标体系为核心，结合基础调查、专题研究、实地踏勘、社会调查等方法，切实摸清现状，在底线管控、空间结构和效率、品质宜居等方面，找准问题，提出对策，形成评估报告。

全国各市县在2019年11月底前，完成本年度国土空间开发保护现状评估工作，并将评估成果逐级汇交至自然资源部，纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统；此后每年9月底前，完成当年度评估工作并将评估成果逐级汇交至自然资源部。

各级自然资源主管部门应定期上报工作进度。2019年9月30日起，省级自然资源主管部门于每季度末将该季度“一张图”建设推进情况和评估工作进展情况报部。

评估以生态文明建设和高质量发展为价值取向，坚持目标导向、问题导向、操作导向的原则，立足安全、创新、协调、绿色、开放、共享等六个维度，构建符合地方性要求、适应地方实际的评价指标体系，提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平。

图1 评估的三大导向与六个维度

一是要体现坚守生态安全、水安全、粮食安全、等底线要求，反映市县在应对气候变化、保护生物多样性等方面对全球生态文明的贡献；

二是要科学评估规划实施现状与规划约束性目标的关系，做到全面监测、重点评估和特殊预警，防范化解重大风险挑战；

三是要客观反映国土空间开发保护结构、效率和宜居水平，为领导干部综合考评，实施自然资源管理和用途管制政策，以及规划动态调整完善提供参考。

着力发现规划实施中存在的空间维度“重量轻质”、时间维度“重静轻动”、政策维度“重地轻人”等突出矛盾和问题，以人为本，从规模、结构、质量、效率、时序等多角度充分挖掘存量空间和流量空间价值，提出针对性解决措施，促进规划更好编制实施。

结合《市县国土空间开发保护现状评估技术指南（试行）》（以下简称《技术指南》）要求，统筹兼顾，构建科学有效、便于操作、符合当地实际的评估指标体系；采用客观真实的数据及可靠的分析方法，确保评估过程科学严谨，评估结论真实可信。

在各类数据资料收集整理的基础上，构建地方评估指标体系，围绕底线管控、结构效率、生活品质三大方面突出国土空间开发保护现状基础内容，同时从安全、创新、协调、绿色、开放、共享等六个发展维度深化评价内容和彰显地方特色，逐项开展评估测算工作。

理顺发改、自然资源、交通运输、生态环保、水利等部门的规划、统计、监测体系，重点对现行主体功能区规划、现行城市总规、现行土地总规、现行其他重要专项类空间规划的核心内容进行评估分析，为国土空间规划编制提供依据；按照国土空间规划年度评估要求，对比分析现状实施情况与规划内容之间的差距，评估规划实施成效。

构建从问题到目标、从识别到响应、从评估到规划的传导体系，从规模、结构、质量、效率、时序等多角度充分挖掘资源存量空间和流量空间价值；从空间、时间、政策等维度着力发现规划中存在的突出矛盾和问题；从规划内容、管理体系、配套政策等方面发现规划实施中难题。

分析规划面临的新形势和新要求，结合上述的问题和发展短板，从动态维护、实施计划、政策机制等方面提出针对性解决措施，促进国土空间治理能力现代化。

图2 评估的内容框架

评估工作流程包括方案制定、指标体系构建、资料收集整理、监测分析评价、评估报告编制、成果汇交以及成果应用七大步骤。

图3 评估的流程

制定评估工作技术方案，明确总体要求，主要任务、指标体系、进度计划、组织保障等内容。

评估应结合地方情况，从创新、协调、绿色、开放、共享、安全等六个维度落实《技术指南》提出的28个基本指标和60个推荐指标，构建科学有效、便于操作、符合当地实际的评估指标体系。

1)28项基本评估指标

图4 评估指南中的28项基本指标

2)推荐评估指标主要类别

图5 推荐评估指标的主要类别

充分收集评估所需的规划成果和现状数据、社会大数据等资料，针对评估指标数据，尽可能收集分析近年来连续数据，反映指标的变化趋势。评估工作自2019年起，每年应有指标数据的连续积累；针对突出问题开展实地调研，掌握第一手资料；面向社会公众开展公共服务设施、公共交通、城市风貌等方面的需求调研、问题调查，广泛征求社会公众的意见。

本次评估涉及28项基本指标和60个推荐指标，数据来源零散、数据量大、格式不一且涉及部门较多，除自然资源部门外，还涉及住建、统计、水利、交通、教育、消防、民政、城管、环卫等多个部门，为更加真实全面反映城市发展问题，让评估工作从静态化、片面化和被动式转变为全面化、常态化和主动式，鼓励采用社会大数据进行评估。因此，必须从数据收集、数据分类、数据标准、数据建库、数据更新、数据应用等环节整合数据，构建国土空间大数据共生生态，营造“基础数据+新数据”的数据应用体系，全面提升国土资源开发利用分析能力及城市空间治理问题识别能力。

图6 数据整理技术思路

评估采用空间分析、差异分析、趋势研判等方法开展监测分析。通过构建科学的评估预警指标体系，基于闭环管理思维，将评估指标体系纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，动态开展监测评估预警，着力构建可感知、能学习、善治理、自适应的智慧规划监测评估预警体系。

报告成果形式包括文本、表格和图件。

文本：可参照《评估指南》报告编制大纲，简明扼要，重点突出，从总体结论、指标监测及分析、对策建议等三个方面，反映各地规划实施情况。各地可结合地方实际，增加有关评估内容。

表格：以各地构建的指标体系为基础，尽可能反映近年来指标基础数据情况。

图件：主要包括能突出反映底线控制、资源高效利用、设施协调布局和公共服务均等化等方面的专题分析图。

评估成果包括电子文档和指标空间数据。

电子文档：采用PDF文件格式。

指标空间数据：采用VCT或GBD文件格式。

评估成果按照汇交要求，以省级为单位汇总，采用光盘介质离线汇交自然资源部，纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。

评估成果主要应用于以下三个方向：

一是按照党中央、国务院关于2020年基本完成市县及以上各级国土空间规划编制的目标任务，评估成果首先服务于本轮国土空间规划编制工作；

二是加强行业内外成果的共享，建立信息反馈和业务协同机制，为相关政策制定提供支撑；

三是鼓励各地探索应用于绩效考核和领导干部离任审计。

国地科技依托空间大数据分析处理与空间信息系统研发优势，研发了国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，并按照构建“可感知、能学习、善治理和自适应”的智慧型、动态型规划要求，引入了大数据、人工智能等新技术，形成了国土空间开发保护现状评估及监测功能模块，构建了可灵活配置的评估及监测模型，实现了国土空间开发保护现状评估的智能化、定制化服务。

另在广东廉江、湖南邵阳、广西贺州等市县国土空间规划前期研究中，依托研发的“一张图”实施监督信息系统，开展了大量现状评估实践，创造性将人工智能、社会大数据析技术引入到现状评估工作中，通过构建智能现状评估体系，形成“全要素+全过程”的评估模式，并取得了良好的应用效果。