我国自然资源管理体制改革历程

作者：吴初国 马永欢 苏利阳

作者单位：自然资源部信息中心，中国科学院科技战略咨询研究院

　　从历史走向未来，自然资源管理是我国政府工作中极为重要的一项内容，自然资源管理机构属于国家行政管理体制的一个重要组成部分。包括自然资源管理体制改革在内，我国行政改革贯穿于中国特色社会主义发展的整个历史进程。伴随我国经济社会发展和现代化建设进程的推进，我国土地、矿产、水流、森林、草原、海洋等主要门类自然资源的管理大致经历了由分类管理向综合管理的发展历程。

　　我国自古以来就是一个以农业生产为主的国家，农民对与土地有关的不满一直是引发革命和导致社会动荡的最常见因素，因此土地管理制度改革在任何时候都是历届政府格外重视的问题。

　　我国的土地资源管理经历了一个从1949年的内务部地政司、到1955年组建农业部土地利用总局、1986年建立国家土地管理局、1998年成立国土资源部，再到2018年组建自然资源部的演变过程。

　　《土地管理法》是规范土地管理秩序的法律依据。2019年8月十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过关于修改《土地管理法》的决定，在破除集体经营性建设用地进入市场的法律障碍、改革土地征收制度和完善宅基地制度等方面进行了创新，使修改后的《土地管理法》朝着生态文明体制改革的方向迈进。

　　矿产资源（含能源）管理伴随地质工作而前进和发展，是我国最早设立行政机构进行专门管理的资源门类之一。1950年的地质工作计划指导委员会、1952年的地质部、1982年的地质矿产部、1998年的国土资源部都曾经是矿产资源的主管部门。2018年自然资源部与矿产资源管理相关的职责主要包括：地质矿产勘查管理、矿业权管理、矿产资源保护监督。《矿产资源法》及其配套法规是矿产资源管理的法律依据。

　　改革开放以后，我国矿产资源管理工作加速向社会主义市场经济体制转变。矿产资源管理体制从分散管理转向集中统一管理，从政企（事）合一转为政企（事）分开，并与其他资源（土地、海洋）的管理逐步有机地结合起来；矿产资源使用机制从无偿开采转为有偿开采，从矿业权无偿取得转为有偿取得，从矿业权不得转让转为可以依法转让；煤炭、冶金、有色、化工矿山等矿业企业大部分实现属地化。

　　我国天然草原面积近4亿公顷，占国土总面积的41.7％。草原不仅是农牧业发展依赖的重要自然资源，还是我国面积最大的绿色生态屏障。我国的草原管理职能长期放在农业、农牧部门。在目前的体制架构下，全国草原监督管理工作是由国家林业和草原局主管。《草原法》是我国现行的草原管理法律。

　　随着我国土地制度和草原产权制度改革的不断深化，国内草原管理经历了由以家畜为重向以草原生态为重转变。1958~1978年人民公社时期，我国草原地区的草原产权从部落、寺院、封建贵族所有收归为国家和集体所有。草原被视为类同土地的生产资料，实行全民所有和农牧业集体经济组织集体所有，各牧区的草场、牧场实行自由放牧的政策。

　　从20世纪80年代初开始，承包责任制在草原地区逐渐实施。农牧民家庭开始逐步拥有草原的使用权、收益权和转让权。1984年，草原地区开始逐步推行“草场公有、承包经营、牲畜作价、户有户养”的“草畜双承包”责任制。1996年，“草畜双承包”责任制进一步发展为“两权一制”，即把草原彻底承包到户，并坚持30年不变，落实草原的所有权、使用权，实施草牧场有偿使用家庭联产承包责任制。1999~2001年连续三年的严重旱灾使草场严重退化，一些地区开始采取了“退牧还草”“围封转移”“禁牧休牧”等一系列政策措施缓解草原压力，靠大自然自我修复功能，改善生态环境。一些牧区政策的重点开始由经济目标为主，逐步转到“生态、经济目标并重且生态优先”。

　　我国曾经是世界上开发利用海洋最早的国家之一，对海洋的开发利用延续了千年之久，但新中国成立初期，我国没有设立专门的海洋管理机构。1964年7月国家海洋局正式成立，并由海军部门代管。目前，海洋管理划归到自然资源部，对外保留国家海洋局牌子。现行海洋管理相关法律主要有《海洋环境保护法》《海上交通安全法》《领海及毗连区法》《专属经济区和大陆架法》《海域使用管理法》《海岛保护法》。

　　海洋管理涉及海洋资源管理、海洋环境管理、海洋科技与调查管理、海洋权益管理、海洋执法监察管理、海洋保护区管理、公益服务管理等诸多方面，涵盖内容极其广泛。在上述管理内容中，海域使用管理、海洋环境管理以及海洋权益管理是各国政府职能部门从国家的海洋权益、海洋资源、海洋环境的整体利益出发负责海洋行政管理的主要内容，而对海洋权益的管理往往还需要借助军事、外交等手段来实现。

　　国家海洋局成立之前的时期，我国海洋管理是以行业分头管理为主。国家根据海洋自然资源的属性与开发产业特点，参照陆地行业管理的模式，将海洋产业分门别类地与陆地上的资源开发行业进行一并管理。

　　当前，自然资源部既负责监督实施海洋战略规划和发展海洋经济，也负责海洋开发利用和保护的监督管理工作。原来分散在公安边防部队、海关稽查、交通海事、农业渔政等部门的职责，现在随着国家海洋管理体制改革的不断深入，已逐步走向集中、统一与综合管理的时代。