规划问道根据国家建立国土空间规划体系的相关要求来看，城市战略定位和指标体系在国土空间规划中扮演了总体纲领、考核评估手段等重要角色，是发挥国土空间规划战略性、操作性、权威性作用的重要基础。
项目组结合启东市国土空间总体规划（2019—2035年）编制工作，探讨在当前国土空间规划最新要求下，县市战略定位与指标体系构建的重难点及解决方案，希望借由项目经验对县市级国土空间总体规划的战略定位和指标体系工作提供参考和借鉴。
一
县市战略定位和指标体系的构建难点
在“五级三类”国土空间规划编审体系中，目前相关政策文件多倾向于对“市县”层级整体提出要求。但从地方实际操作的角度，县市层面与地市层面仍有较大不同，战略定位和指标体系的重难点体现在以下方面：
在国土空间规划背景下，城市战略定位更加强调国家意志的体现，相较以往的城市性质突出和强化了“自上而下”要求的落实。但针对县级行政单元，无论是国家战略还是区域规划，都很少直接对县市的区域定位进行研究，针对县市的明确要求较少，这对县市精准把握区域角色、谋划战略定位提出了较大的挑战。
在地市、县市、乡镇三级侧重实施的国土空间规划中，县市层级同时具备较强的过渡性和实施性，县市指标体系应至少体现三个层次的要求：
1）传导地市指标，为实现地市目标提供支撑；
2）量化县市战略定位；
3）体现对部门与乡镇的管控和引导。
在国土空间总体规划中，县市层级指标体系涉及的协调层次最多，涉及地市、县市、镇三个层次的协调。传导性和实操性的兼顾、多重限制和相对自由的并存对县市指标体系的构建提出了较大的挑战。
图1-1 地市、县市、乡镇国土空间总体规划战略定位、指标体系构建的重难点
二
启东实践：“上下结合”确定县市愿景定位
将“自上而下”发展要求和“自下而上”发展诉求结合是各级国土空间总体规划构建战略定位的必要途径，但各级规划“上下结合”的侧重点各有不同。对于县市而言，“自上而下”发展要求的分析重在寻找县市对接国家与区域战略的“切入点”；“自下而上”发展诉求的分析则重在总结出契合国家意志和地方诉求的发展路径。
图2-1 结合启东区位特质明确对接国家战略重点——江海生态保护
图2-2 结合启东优势明确在长三角的定位——全面对接上海的沪北新城
图2-3 结合启东资源明确南通区域责任中的“启东担当”
启东市委市政府对自身的发展谋划近年来集中体现在创新、港口、旅游、宜居等几个重点方向，但随着国家发展导向愈发关注生态文明的建设，启东市国土空间总体规划对各发展方向的重心作出调整，突出了创新驱动、海洋经济、特色塑造方面，而弱化了过去“大产业基地、大港口”的发展思路，提出由沿江沿海大开发向沿江沿海保护性开发转变的思路。
图2-4 启东发展路径变化
根据区域角色、发展路径的总结，与“两个一百年”发展目标相契合，启东国土空间总体规划形成了“沪北创智新门户、江海生态花园城”的发展愿景，以及与之匹配的四大战略定位，定位旨在体现启东的核心特征和未来发展的主要战略意图，每个战略定位下都有重点策略和空间载体对应，做到战略定位可落地、空间布局有支撑。
图2-5 启东愿景定位
三
启东实践：基于“上下传导”构建县市指标体系
指标体系构建的实质是背后工作机制的建立，包括确定指标、明确取值、考核评估等工作机制。基于兼顾县市指标体系的传导性和操作性的基本认知，项目组认为应以“上下传导”为原则推进指标体系的构建工作。
指标项方面，目前相关政策文件提出的必选或参考指标数量较多，项目组认为为实现国土空间规划的纵向传导，县市指标应以地市指标为基本框架，而乡镇应以县市为基本框架，从而形成“地市-县市-乡镇”传导与互动关系。县市可以通过“传导地市指标为主、选取和增设县市特色指标、制定乡镇必选指标库”分别体现“强化地市指标落实、量化县市战略定位、管控和引导乡镇发展”三层目的。
启东国土空间总体规划指标体系以落实南通指标体系为基础，增设部分体现科创、海洋经济、江风海韵城市特色等发展导向的特色指标，最终构建指标体系。指标体系分为两个层次：1）国土空间总体规划指标（66项），与国家六大发展理念、南通国土空间总体规划指标体系对应，是本次规划完整的指标体系；2）在完整体系的基础上，抽取与战略定位直接相关的关键指标（23项），是将来评估战略定位实现情况的依据，其中包括国土空间保护与开发指标（5项），是本次规划最核心的空间指标，体现国家底线管控的核心要求，在实际操作中需要将指标分解到各乡镇。
指标取值应以战略引领性和可实施性为原则，既不能取值过低，也不能超越实际、难以实现。指标取值要建立在市委市政府牵头、编制单位提供参考值的基础上，由责任部门、乡镇共同参与讨论，最终集体决策，形成具有共识、可量化可考核的指标体系。启东国土空间总体规划在落实南通指标分解的基础上，通过市委市政府牵头、指标责任部门参与、乡镇反馈的上下联动工作机制，确定指标取值，保证指标取值的战略引领性和可实施性。
根据指标的不同属性建立相应的考核机制，是指标体系发挥政策属性的重要基础。启东国土空间总体规划根据指标的分级和分类，对考核评价机制提出相应建议，从总指标体系到战略定位关键指标，根据指标类型和属性提出不同的考核要求，约束型指标严格不可突破，预期型指标主要发挥指导作用。同时国土空间保护与开发目标作为最关键的空间指标，是考核中的重中之重，涉及地市、县市、乡镇的上下传导，应建立起地市、县市、乡镇三个层级的同步、同等力度的联动考核机制。
图3-1 启东国土空间总体规划指标体系分级分类与考核措施方向
四
县市战略定位和指标体系构建的思考
战略定位和指标体系的构建过程实质上是对规划发展战略、国土空间优化乃至编制工作机制的研究过程。县市战略定位因其特殊性，在研究时应重在寻找“上下结合”的关键点，通过上位发展要求、区域演化态势、周边竞争关系、过往发展路径和未来发展诉求等方面的分析，主动认清县市的区域角色与担当、明确发展路径；县市指标体系需要兼顾战略引领性和可实施性，重在传导落实与日常考核，应基于“上下传导”机制的建立，进行集体决策，明确指标项与指标取值，提出考核机制的建议。
本文结合启东县市层面地方实践，探索战略定位和指标体系的构建思路，为改革过渡时期县市级国土空间总体规划的编制实践提供参考。随着国家相关政策的出来，未来还需要继续跟进学习新的政策要求，对战略定位与指标体系构建与实施机制开展更深层次的研究。
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原文始发于微信公众号（江苏省城市规划设计研究院）：县市国土空间总体规划战略定位与指标体系构建初探——以启东市国土空间总体规划（2019-2035年）实践为例
