规划新知（11.13）：带你每日了解规划新知识 | 国匠城

由于我国现有的空间规划体系存在部门间的藩篱，不同专业对空间资源载体的认知不统一，各规划概念的外延持续扩展，导致传统意义上的用地现状调查工作在工作方式、技术标准和成果内容等方面都存在一定的问题。

当前，业内尚缺乏权威有效的用地分类对接标准，而国土部门的用地分类标准仍未达到指导中小类城市用地性质界定的深度，因此在对用地性质的判读上可参照的标准只有2012年1月1日起实施的《城市用地分类与规划建设用地标准》。由于历史阶段的局限性，这版用地标准在价值取向上存在以下问题。

在2012版的《城市用地分类与规划建设用地标准》中，考虑到用地与人口之间应建立对应关系，设立了“区域公用设施用地”(H3) 这一类别的用地性质，将大型变电站、垃圾填埋场、区域燃气调压站、铁路、港口、机场和殡葬设施等服务区域的大型公用设施与服务城市内部的公用设施区分开。这一用地分类标准考虑到了公用设施的服务职能和服务对象，避免了在一些交通枢纽性城市和能源重镇统计范围内出现人均城市建设用地面积过大、用地结构不合理的问题，有利于加强重大建设项目的分级选址和审批管理，但由于缺乏更深一层级可直接参考的用地判读标准，在实际操作层面仍存在一定问题。

(1) 对公用设施的职能层级界定标准模糊。

位于特大城市市域范围内的大型变电站、垃圾填埋场和区域燃气调压站等设施的服务职能虽达到了区域性的等级，但仍以服务于市域内城市人口为主，若根据“人地对应”的基本原则，其用地性质判定应划归至城市建设用地中的“公用设施用地”(U)。然而在实际操作过程中，为不占用城市建设用地的指标，往往将其划定为城乡建设用地中的“区域公用设施用地”(H3)。其结果会导致城乡建设用地规模比例偏大，用地结构不合理。

(2) 部分公用设施的性质界定不合理。

例如，H3 类用地中的“殡葬设施”是指为区域提供殡葬服务的用地和为村民设置的公益性墓地，而为城市( 镇) 服务的殡仪馆、火葬场和公墓则划入城镇建设用地中的“其他服务设施用地”(B9) 中。然而在实际生活中，居民对殡葬服务的选择早已突破了城乡界限，同时由于心理因素的干扰，与殡葬相关的设施一旦选址发生偏差，不但难以实现殡葬设施自身的功能，而且将会对其他城市建设用地空间布局产生较大影响。因此，需要从城乡整体层面进行统计和分析，按照公平性和以人为本的原则以统一标准进行规划布局，其前提须进一步明确此类设施的性质归属。

根据2012版的《城市用地分类与规划建设用地标准》，“农林用地”(E2) 包括《土地利用现状分类》(GB/T 21010—2007)中的一级地类“耕地”“园地”“林地”以及二级地类“天然牧草地”“人工牧草地”“设施农用地”“田坎”“农村道路”。这样，就初步建立起了城乡规划与土地利用总体规划地类衔接的标准，为“两规”衔接奠定了一定的技术基础。

但在实际工作中，对以上“农林用地”的笼统划分，导致了具有生态价值的空间资源未得到充分利用。出于对生态资源的重点保护，2012版的《城市用地分类与规划建设用地标准》将耕地、林地和牧草地等用地类别划分为“农林用地”，但部分具有农业价值的经济林与纯粹作为风景旅游区范围内的林地，以及水边或风景区内具有纯景观功能的草地与具有农业畜牧功能的草场之间缺乏明确的区别标准。

由于2012版的《城市用地分类与规划建设用地标准》中明确了“水域”(E1)包括自然水域、水库和坑塘沟渠“三小类”，分别属于《中华人民共和国土地管理法》中“三大类”的未利用地、建设用地和农用地。此种划分方式突出了水域本身在生态、生产方面的作用，但对建成区内部近郊的水面是否计入“公园用地”(G1) 并未作出明确解答。对于水域在城市中所处区位、水域面积大小及临水陆域面积大小，均缺乏一套相对明确的标准来提供支撑。

这种相对模糊的处理方法比较有利于各地在申报“园林城市”“生态城市”等荣誉称号的过程中，较为灵活地将水域纳入绿地范畴，从而增加统计面积指标。然而对于拥有大量湖泊资源的城市来说，若将水域界定为城市公园绿地，虽然使绝对面积和人均面积指标大幅提升，但是其能否真正发挥绿地功能值得商榷。

例如，根据武汉市水务局2017年公布的最新数字显示，武汉市全市共有湖泊147个，其中主城区有38个，远城区有109个( 面积大于0.1km²)，对如此规模的湖泊水域性质的界定，并不是靠自然水域、水库和坑塘沟渠“三小类”就能解决的，相关分类标准亟待完善和细化。

对于复合用地及混合用地性质的判断是用地现状调查工作中较为常见的问题。随着目前城市商业及公共服务等业态形式趋于小型化、分散化，城市用地复合型和混合型的趋势将更加突出。在缺乏行业内统一的规程和技术标准的前提下，对于此类用地性质的认定比较常见的做法是参考其审批信息。

例如，一栋30层的临街住宅楼的1～3层为商业裙房，规划审批条件核发的是居住用地，因此在实际的现状调查工作中，认定该用地性质为居住用地。此种操作模式在合法性方面的依据较为充分，且基础资料通过规划管理部门较容易掌握。这种现象在城市中已较为普遍，很多服务于民生的设施、网点及商业店铺都依附于居住用地底层裙房，就城市整体而言，通过海量样本的累加，将会形成一个不小的规模。

如果在对现状用地性质认定的操作中简单依据管理用途进行认定，将不能真实反映出城市中各类服务设施的空间分布情况和服务的总体能级，也不能客观反映出城市用地结构和空间功能上存在的问题。而大量服务民生的各类设施具有规模小、占地少甚至不占地的特征，若单纯以此类设施性质反映用地性质，则同样会忽视地块内占绝对比例优势的用地功能。在对复合用地及混合用地性质的判定中，如何解决管理用途优先与服务民生优先之间的矛盾是需要思考的重要问题。

对未利用建设用地性质的界定一直都是令规划管理和编制人员头疼的问题。笔者认为其难点就在于对此类用地的价值取向不明，具体来说就是该类用地到底是应该反映其审批性质，还是反映其实际状态？若以反映实际用途为准，那么对于城市决策者而言，建成区边缘已批未建的空闲地能否体现城市空间拓展的方向？若以审批用途为准，那么正在施工的用地在建成后改变了用途，如何反映其真实功能？

同时，对于未依法取得“一书两证”项目的用地即增量违法用地，如何认定其性质也是一大难题。若依照实际使用性质归类，是否意味着违法用地就此“洗白”？若按照审批性质归类，该类用地实际已建成并发挥一定功能，在统计中就不应忽视其对城市发挥的作用。

国土空间开发保护现状评估坚持目标导向、问题导向、操作导向三大导向，围绕底线管控、结构效率、生活品质三个方面，结合安全、创新、协调、绿色、开放、共享六个维度形成国土空间开发保护现状评估价值体系，实现城市发展高水平保护、高质量发展、高品质空间三大目标。

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谈多规合一、多审合一，重点放在规划和实施两个环节。

统一国土空间用途以后，中国本身的大格局所形成的管理逻辑，关键在于确保两类国土、两种活动、三大环节的管理顺利实施。两类国土一个是陆、一个是海；两类活动一类是建设活动，一类是非建设活动；三大环节就是规划、实施、监督。三个环节如果能够顺利实施，统一国土空间用途管制这个体系就建起来了，这是问题的关键。

多规合一实际上是实现统一国土空间管理的重要实施基础，将城乡规划、土地利用规划、主体功能区化、海洋功能区化等等合在一个规划体系里面。多规合一最重要的目标是构建一个体系。在这个体系里面存在着不同类型的规划，起码有三类总规、详规、专项。它是一个体系，特别是总体规划的体系是按行政区作为规划单元形成的五级体系。按行政区为单元的好处能够清晰的找到责任主体。五级三类的体系在多规合一过程中是构筑一个适应于满足国家治理需求，既有中国特色的多规合一体系。

多审合一也是统一国扩建用途管制是国土空间治理现代化的重要着力点。统一国土空间用途管制与多规合一、多审合一的关系紧密。从现实来看，陆海是有别的，空间管理基本上形成了这样一套逻辑，批发和零售。把一大片地给你，有的规划管零售，再编一个规划切成小的，这是陆地建设空间的管理。第二个是陆地非建设空间的管理，单独的各个部门里面今后也要拢在一起。另一个海域，在沿海地区海岸线的修葺成了很头疼的事情，进到海里属于国有，进到陆地属于私有。海洋规划体系以往形成的内在逻辑跟城乡规划的总规详规不一样。借鉴土地利用总体规划，各地的实践基本形成了省这一级编规划，地级市也编规划，现在很多海洋主体区划是没有编的，这里面也有一个探索和摸索的过程。