【规划管理】郊野单元控制性规划管控思考与策略

作者浙江省城乡规划设计研究院石华，浙江省城乡规划设计研究院王瑒，浙江省城乡规划设计研究院高慧智，浙江省城乡规划设计研究院胡舒扬在《规划师》2019年第20期撰文，郊野地区有别于城市集中建设区，是以非建设用地和村庄类建设用地为主的城市近郊区域，是目前城市规划管理管控的“真空”区域。加强郊野地区管控是实践生态文明、控制城市蔓延、推动美丽乡村建设和推进土地高效利用的重要方式。文章通过总结国内相关郊野地区的规划实践，结合乡村振兴及全域土地整治和用途管控的规划新导向，面向未来郊野地区的有效管控，提出四点思考与建议，即郊野地区要以低效用地识别为重点展开现状用地精细化识别；要系统研究刚性与弹性开发边界管控，科学化判断发展总量与规模；要综合化管控发展格局，精准引导新兴功能入驻并促进存量用途更新；要通过激励性政策和动态化电子信息平台保障郊野地区管控的高效实施。文章从规划研判—规划制定—规划实施落位的逻辑推演角度出发，对郊野地区控制性规划管控进行系统研究，并提出建设性思考和建议，从而促进郊野地区管控的科学化发展。

[ 关键词 ]郊野地区；郊野单元；用途分区；全域管控；存量更新；景观引导

[ 文章编号 ]1006-0022(2019)20-0039-07　

[ 中图分类号 ]TU981　

[ 文献标识码 ]A 

[ 引文格式 ]石华，王瑒，高慧智，等．郊野单元控制性规划管控思考与策略[J]．规划师，2019(20)：39-45．

一

国内相关地区郊野单元的规划实践

国内关于郊野地区开发管控和管理、城市开发边界的相关研究最早始于深圳。由于人口密度大、土地资源稀缺、深圳较早意识到对城市建设用地进行刚性管控的必要性，并于2005年以立法的形式强化了对基本生态控制线的管控，开创了国内对于郊野地区非建设用地管控的先河。而后2013年12月的中央城镇化工作会议明确提出，“根据区域自然条件，科学设置开发强度，尽快划定每个城市特别是特大城市的开发边界”，并于2014年6月由住建部、国土部选定首批14个开发边界划定试点城市，有力推动了开发边界科学化管控的地方探索。广州、杭州、成都、武汉等城市侧重于细化和落实城乡总体规划中生态用地定位、定性、定量的控制性要求，探索对生态型地区的生态控制线边界、可开发规模总量及线内允许建设项目的管控；重庆、郑州、厦门等城市侧重于重点深化和完善城市生态廊道等生态用地的规划与控制，制定生态型区域强化生态保护、功能提升的策略研究，为未来城市发展的绿色空间提供保障。有别于其他试点城市对于开发边界外生态型地区的管控研究，上海于2016 年编制了《上海市郊野单元规划编制导则( 试行)》，成为国内首个创新实践郊野单元控制性规划的城市。

从实践经验来看，各地方探索都因地制宜，积极研究并推进了郊野地区的规划管控，但同时也面临诸多问题和不适应。

(1) 识别不清，对郊野地区现状基底情况缺乏系统认知。

郊野地区涵盖了城市近郊城镇和广袤的乡村地区，是以非建设用地和建设用地中村庄类用地为主导的用地类型，与城市集中建设区以城镇建设用地为主导的用地类型存在较大差异。目前对于郊野地区相对粗放式的管控标准和手法是导致郊野地区现状基底情况识别不明，存量空间和规划可发展空间、后备资源挖掘不足，城市集建区界限被蚕食，生态空间被挤压，公共服务资源缺乏统筹和分配不均，土地利用低效、耗能高的原因。

(2) 判断不明，对管控边界和容量规模缺乏科学研究。

郊野地区与城市集中建设区的分离及联系主要依据建设和非建设的管理边界，即城市开发边界。城市开发边界的合理管控应兼具对生态型区域的刚性控制和对城市未来开发建设的科学指引的双重功能，需刚性管控和弹性引导并重。而从国内先发试点城市关于开发边界的划定和应用实践情况来看，往往难以较好把握刚性与弹性的平衡，出现了刚性管控内容不清、弹性发展空间预留不足等情况。在开发边界的表现形式上，各试点城市的理解迥异：广州划定了三重管控边界( 建设用地增长边界控制线、建设用地规模控制线和产业区块控制线)；南京、厦门、苏州、沈阳、西安和贵阳等城市划定了双重管控边界(城市开发边界、建设用地规模边界)；而北京、上海、杭州、深圳、郑州、武汉和成都则只划定一条线作为刚性城市开发边界。同时，各试点城市在实践过程中也存在关于管控边界的时效性、强制性内容是控规模还是控边界，弹性管控如何推进和向下传导等问题与困惑。

此外，有别于城市集中建成区，郊野地区风景优美，常聚集新业态和新经济。而目前对于郊野单元规划容量规模的研判仍多延续传统规划思路，尚未意识到旅游人口对郊野地区人口的积极贡献和发展影响。例如，上海市郊野单元控制性规划编制导则中强调了对于人口减量化的指引，但缺乏对区域人口组成的判定。

(3) 管控不力，对重点地区的开发建设缺乏有效引导。

受以非建设用地和村庄用地为主导用地属性的影响，郊野地区的规划管理涉及国土、农业、林业、水利和建设等多个部门，主体多元，地类复杂、多规并行、缺乏统一的统筹性规划，从而导致规划意图贯彻不彻底、功能引导和实施落位脱节的现象多发。可以说，当前郊野地区的空间功能管控尚不成体系。

同时，目前郊野地区的管控多从宏观视角出发，且多运用传统的控制性规划手法，缺乏针对郊野地区特色引导和重点地区开发建设的规划指引。例如，郊野地区有别于传统城市建设区，其“田、水、路、林、村”的景观风貌控制尤为重要，而目前的规划管控体系中缺乏对景观风貌的细致引导，将不利于郊野地区在后续建设中体现自然野趣和原生态的景观风貌特色。

(4) 实施不善，对规划落地缺乏综合保障。

郊野单元的良好实施有赖于规划体系的变革。郊野地区的控制性规划目前仍处于地方探索阶段，但将其纳入法定规划体系是各地推进规划有效实践的基本共识。作为控制性规划的一个分支，郊野单元控制性规划只有被纳入法定规划体系，才能衔接上位规划并指导下层次规划落位，从而达到规划控制的有效传递。

同时，郊野地区多位于城市近郊地段，是实践“存量规划”和“减量规划”的重点区域。践行土地利用集约化、促进建设用地全面“提质增效”发展离不开有关存量更新的激励性政策的引导。目前，上海结合郊野单元规划研究并制定实施相关鼓励政策，通过建设用地增减挂钩的方式，促进各类存量地块有序更新、减量化发展。但总体来看，关于郊野地区存量更新的政策性探索尚处于地方初步实践探索阶段。

二

郊野地区控制性规划的发展新要求和政策新导向

党的十九大明确了新时代的发展要创新发展理念，加快生态文明体制改革，坚持节约资源和保护环境，形成绿色生态的发展方式和生活方式，推动乡村振兴发展。因而，面向乡村振兴的规划应全面关注城乡品质特色，践行文化自信，提升品质空间统筹发展。

2018年3月，国家机构改革将规划事权集中于自然资源部，破解了原有空间体系规划“多规”衔接复杂、协调困难及立法薄弱的问题，期望在统一的语境下实现空间治理体系的优化提升。新组建的自然资源部将优化国土空间发展布局的方向聚焦在对国土空间的用途管制和生态保护修复上。李克强总理强调要建立统一的空间规划体系和协调有序的国土开发保护格局，严守生态保护红线，加强生态修复，坚持山水林田湖草整体保护、系统修复、区域统筹和综合治理，故要坚持统筹兼顾，实现全域全类型国土空间用途管制，完善自然资源的统一管理，通过具有前瞻性的科学化规划和局部优化调整，改善农村生产、生活、生态条件，形成生态宜居、集约高效的土地利用新结构，促进乡村振兴。

在此宏观背景下，乡村郊野地区的管控规划作为推动城市发展由外延扩张式向内涵提升式转变、限制城市无序蔓延和低效扩张的重要新兴规划形态，获得了各界的广泛关注。对郊野地区控制性管控规划的探索将是推进乡村振兴发展、实施探索国土全域用途管制的有力实践。

三

面向郊野地区管控的思考及建议

(1) 加强现状用地梳理。

郊野地区现状用地的精细化梳理，首先应在积极衔接土地利用部门的管控准的基础上，推进郊野地区精细化用地分类标准的制定和运用。以土地利用用途管制为导向，积极探索“农、林、水、村”一体化管理的新模式，形成“全地类、一张图”统筹管理。具体来说，郊野地区控制性规划的管控标准应以建设用地中农村居民点用地和非建设用地(含农用地、水域和未利用地等) 为重点，细化用地分类标准(表1)。郊野地区的现状用地梳理应区别以往以城镇建设用地为重点的用地分类模式，完善和突出对村庄类用地与非建设用地的识别及管控。

(2) 推进低效用地识别。

在当前“增量”转向“存量”的发展大背景下，以生态保育和涵养为主要功能的郊野地区是促进外延扩张向内涵提升转变、注重盘活存量和提高质量的重点区域。在现状用地梳理和精细化分类的基础上，郊野地区通过识别和整理低效用地，可增加优质高效的城市空间，支撑经济的持续增长、民生福利的改善和生态环境的整体提高。

郊野地区的低效用地主要包括存量类低效用地和政策类低效用地。存量类低效用地主要为低效居住用地、低效商业服务用地、低效工业用地和旧村庄用地。政策类低效用地主要为国土部门明确的批而未供土地、供而未用土地和闲置土地(图1)。

郊野地区各类低效用地的识别和规划引导是实现低效用地整理及管控的重点。各类用地的现状环境、用地综合效益、改造意愿、规划契合程度和未来发展需求满足程度等是影响用地效能的重要因素。因此，在现状踏勘的基础上，综合运用定性和定量研究方法，可从用地开发强度、自身改造意愿、投入产出效益、规划契合程度、设施完善程度和环境影响情况等方面建立指标体系，实现郊野地区低效用地的精准判别(表2，表3)。

(1) 结合刚性边界与弹性边界，判断郊野地区发展边界与总量。

结合国内先导城市对郊野地区管控的探索，划定城市开发边界作为管控的单一的刚性边界，但这条边界无法在后续管理和实施过程中做到完全不变动、不变形。城市郊野地区的管控复杂而多元，郊野地区的管制边界既需要以“刚性”来保障生态化空间，以约束线外的城镇开发建设行为，又需要以“弹性”来预留建设空间，以契合未来发展的不确定性。因此，划定刚性和弹性双重管治边界、研究两者相平衡的管制模式成为郊野地区空间管控的关键。

建议郊野地区以用地适宜性分析为基础，以对低丘缓坡用地进行科学合理的开发利用为重点，在城市开发边界外选取“可建设用地范围”并划定边界，作为“弹性管控边界”，实施刚性边界和弹性边界的差异化管理。其中，城市开发边界为刚性管控边界，城市开发边界内为城镇建设的主体空间，应完善城镇功能、促进用地合理布局和提高土地利用效率。可建设用地范围内为弹性管控边界，城市开发边界外的可建设用地范围内空间为城镇建设的发展预留空间，应统筹保耕地、护生态、促发展，严格控制成片型用地和污染型用地的开发，保障自然生态和村落的主导属性，拆除违法建设项目、促进低效产业类用地和村庄类用地整合、推进减量化管控。

同时，在存量发展和土地减量化的语境下，郊野地区建设用地除了受到弹性管控边界的“边界”约束外，还应受到建设总量的“容量”约束。在保障自然资源、生态环境和历史风貌等生态底线资源不受影响的前提下，郊野地区弹性管控边界内可通过设置“浮动指标”的方式，对建设用地总量进行机动分配，保证城镇建设用地总规模恒定不变。同时，通过对外围地区的低效、分散建设用地进行梳理和减量，积极引导低效用地的“指标转移”。利用用地增减挂钩和指标异地流转的方法，促进外围区域布局分散、产能低下、配套不足、对环境影响大的低效产业用地和村庄用地减量及复垦，置换为城镇集中建设区内或周边的新增用地，以动态化满足郊野地区的发展需求( 图2)。

(2) 区分常住人口与旅游人口，研究郊野地区发展容量与规模。

与常规地区不同，郊野地区由于有风景和创新要素的集聚，其人口组成一般包含常住人口和旅游人口两大类。因此，郊野地区的人口预测方法应有别于常规地区，需结合本地区人口组成特点，分类预测容量与规模，指导公共服务设施和基础设施的配置(图3)。

首先，郊野地区多处于城市近郊，其常住人口主要由城镇人口和部分乡村人口组成，以农村社区为主要的表现形态。与城市社区相比，农村社区为农村地域一定规模人群的社会生活共同体[，多呈现生产和生活方式相近，人口变动幅度小的特征。因此，郊野地区的常住人口基本保持稳定，可根据上位总体规划的人口预测，对人口总量进行逐级分配，并结合所处的发展阶段及发展诉求综合判断。同时，可综合考量郊野地区集约利用土地的发展趋势，引导常住人口向城镇集中、促进外围乡村常住人口的减量发展。

其次，由于郊野地区风景优美、人文资源丰富，会吸引区域旅游人口驻足，而区域旅游人口又可细分为一般游客和过夜游客两类。郊野地区的旅游人口预测存在较大弹性。郊野地区的旅游人口预测应综合考量一般游客和过夜游客的差异化需求，结合郊野地区自身发展条件，精准预判旅游人口，从而把握旅游人口总量，针对性配置相关旅游服务设施，促进和引导郊野地区旅游功能的协调发展(图4)。

(1) 新兴功能引入——运用国土用途分区综合管控、强化景观综合评价。

随着城市开发边界划定的研究以及对非建设用地管控的探讨不断展开，针对郊野地区的探讨越来越多。一方面，延续传统的空间管制思路，郊野地区的功能管控需贯彻“负面清单”的思想，通过设置准入门槛来强制性保障用地功能在相应的空间落位。另一方面，应加强从消极保护到积极保护的理念转变，以发展来促保护。针对新经济、新功能和新产业多在郊野地区自发性集聚的需求，其管控应具备一定规划意图的引导，从而促进城乡功能的整体提升。

因此，整个功能管控分为两个部分，包含空间管制(“负面清单”) 和规划控制(“正面引导”)。前者是郊野地区功能管控的先决条件，建议以禁建区、限建区和适建区三级分区进行严格管控，并制定相应的项目准入标准，做到依法依规、科学管理。后者则侧重对各项功能的空间有序引导，面向各类用地的空间落位和实施管理，建议结合发展新趋势，以国土用途管制为核心，划定用途分区，确定兼容性用地类别，并设置相应的规划功能导引(表4)。

城乡一体的功能更新既要发挥土地利用的用途管控，也要注重加强对文化和传统景观的保护，延续地域历史特征和生态景观特征。立足于对郊野地区自然景观环境的综合考察和城镇功能发展空间的思考，以挖掘和放大郊野地区景观资源为目标，郊野地区控制性规划需系统推进景观风貌的综合评价。景观风貌评价是一个多因素、多层次的复杂系统，本文在融合空间景观重要程度、生态敏感性和人景互动评价体系的基础上，构建景观分析技术框架( 表5)，并划定核心景观区域。在判定的核心景观区域内进行开发建设活动的，需开展景观影响综合评价分析，分析结果作为规划管理部门审批建设项目的决策依据。

(2) 存量功能更新——推进存量用地减量化发展。

郊野地区常年受城市建设无序、蔓延扩张的影响，生态空间多被侵蚀，建设用地多存在布局零散、效率低下和结构不合理等问题。据相关分析，上海郊野地区地均产出仅占城市集中建设区内的1/3～1/2，用地低效可见一斑。因此，促进郊野地区低效存量用地的减量和腾退，促进土地资源要素有序流动、优化空间布局，是推进建设用地全面“提质增效”、实现土地集约利用的有力途径。郊野地区的控制性规划应以空间规划为引领，以土地综合整治为实施导向，引导外围空间低效用地向弹性管控边界内集中集聚，并落实相关的综合激励政策，保障郊野地区低效用地的功能更新和推进减量化管控的实施。

在实际操作层面，对于现状精细化识别后判定的低效存量用地，建议以综合整治、功能改变、拆除重建和政策处置四种模式分类进行规划引导，重点加强对农村农民宅基地和低效村镇工业用地的减量化引导(表6)。

同时，对现状建设用地减量及腾挪后的空间，建议结合相关专项规划，进行科学引导。生态环境涵养功能区应着力开展生态环境整治修复工程，保护水源涵养地，维护生物多样性。

农用地功能区应开展农用地综合整治和推进美丽清洁田园建设，统筹推进高标准农田建设，提高耕地质量和连片度，为规模化经营和发展现代农业创造条件。自然村落功能区应统筹推进村庄建设用地和各类违法违建用地整治、废弃矿山整治、人居环境整治；加快公共服务设施和基础设施提档升级，改善农村生活宜居环境。产业功能区应充分识别现状产业基础和特色，注重对生态自然特色和历史文化特色的弘扬，在郊野地区适度发展生态友好型、环境友好型新产业和新业态。

(1) 政策支撑。

郊野地区控制性规划实施过程涉及存量用地和低效用地整理的推进，故需落实综合激励政策，以保障规划实施。一般来说，合理的奖励分配政策能平衡各方利益需求，保障区县、镇街政府、村集体、企业和村民等都能从郊野地区低效用地减量转移中获益。而具体的奖励分配比例可依据不同地方的实际情况具体裁定。例如，浙江省规定在全域土地综合整治与生态修复工程验收后，依据建设用地复垦面积的一定比例奖励新增建设用地计划指标(表7)。

(2) 技术支持。

搭建能记录、能分析、能共享、能展示的基于遥感和GIS 技术的信息共享平台，是落实郊野地区规划管控，实现精准化用途引导和项目管理的重要保障。郊野地区控制性规划应协调各部门管控重点，综合运用以土地利用用途管制分区为导向的用地分类标准和技术规范，建立起统一的空间基础地理数据平台，为精细化引导、管控、实施和公众参与提供强有力保障。

来源：2019年20期《规划师》杂志

新媒体编辑：刘晓莹

审读：刘芳