规划问道导读
为贯彻落实党中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的重大部署，加快建立“一年一体检、五年一评估”的国土空间规划体检评估制度，2019年7月18日，自然资源部办公厅印发《关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知》，部署各地按照目标导向、问题导向和操作导向开展体检评估工作。近期，全国各城市体检评估报告陆续上交，我局从中选出一批工作扎实、创新突出、特色明显的报告予以刊载，供各地交流参考。
做好城市体检评估，有助于及时发现国土空间治理问题、有效传导规划战略目标和高效开展规划实施监督。成都市坚决落实习近平总书记视察四川调研成都时提出的“建设全面体现新发展理念的城市、突出公园城市特点、走在乡村振兴前列”等重要指示精神，积极响应“城市建设要坚持以人民为中心的发展理念”，坚持问题导向、目标导向和操作导向，努力实践、积极创新，构建了重点突出、特色鲜明、数据多元、技术可靠的体检评估体系。通过体检评估，准确识别了本地五大发展短板、明确了五大关键阶段、提出了五大提升策略，成果应用效果明显。
一
体检评估框架上
——突出重点并体现地方特色
在《市县国土空间开发保护现状评估技术指南（试行）》的基础上，成都市结合新时代肩负的国家、区域责任与自身城市特色，构建了适合本地的体检评估体系。
1、 探索“6（方面）+21（维度）”
的体检评估框架体系
将国家要求与成都建设全面体现新发展理念的城市、美丽宜居公园城市建设等战略定位相结合，拓展调整体检评估维度，整体构建了“6大方面+21个维度”的特色体检评估框架。如参考《中国创新型城市发展报告》等，结合成都实际与国内外先进城市经验，归纳为4个维度衡量综合创新水平：创新主体、创新载体、创新投入、创新效益。
图 “6大方面+21个维度”的特色评估框架
2 、探索“评估基本指标+特色监测指标”
的体检评估指标体系
在基本指标、国务院审批城市推荐指标的基础上进行增补，形成“评估基本指标+特色监测指标”的体检评估指标体系。如针对习近平总书记来川视察调研成都时的重要指示，增加反映公园城市特征、乡村振兴等测度指标，包括“林荫路推广率、川西林盘保护数量、国土开发强度”等。
3 、探索“传统数据+大数据+专项调查”
的体检评估方法体系
为全面监测、深入刻画国土空间开发保护特征，在传统体检评估手段基础上，探索“大数据分析+专项调查”相结合的技术方法。一是深化大数据应用，将POI、手机信令、百度人口流动等社会大数据与空间数据系统整合，并结合人工智能分析提升精准识别国土空间问题的能力。二是推动社会参与评估，围绕生态宜居、城市特色、生活舒适、安全韧性、多元包容、城市活力、交通便捷等7个方面开展社会满意度调查，调查覆盖主城区50多个街道，获取有效问卷3347份，并形成《成都市城市体检社会满意度调查报告》，充分了解人民对美好生活的需要。
4、探索“数据集成+动态监测+风险预警”
的体检评估手段体系
成都以体检评估监测数据为基础，明确各区（市）县各部门报送数据信息制度，强化行业内外成果共享，建立了多源数据实时更新和动态监测机制，完善国土空间基础信息平台。同时开设公众参与平台，建立信息反馈和业务协同机制。规划体检评估已纳入“一张图”信息系统，可及时预警规划实施过程中突破底线、指标执行不利等情况。
图 “一张图”信息系统
二
体检评估内容上
——问题诊断与战略判识并重
规划体检评估一方面在于突出指标的“监测”工作，从中发现问题；另一方面也应突出“预判”工作，判识城市发展的趋势性问题和战略性议题。通过体检评估，成都聚焦核心问题，明确了五大发展短板、提出了五大关键阶段。
1、 坚持问题导向：识别五大发展短板
围绕国土空间开发保护存在的短板和不足，坚持纵横向对比、与规划目标对比和相关规范对比，强化问题识别。
能级方面：通过夜间灯光数据、区域网络连接度等反映区域辐射带动水平，发现成渝地区不同于长三角、珠三角的高度一体化，而是呈现以成都、重庆为核心的都市圈形态，需要充分发挥成渝双城的核心带动作用，提升能级。通过人口和经济集聚规模指标衡量发展能级和效率，成都经济发展保持快速增长，横向对比GDP位列全国第8，副省级城市第3，人均GDP还有待提升。
图 近20年成都平原、长三角、珠三角城市群灯光演变
数据来自：美国军事气象卫星DMSP及OLS传感器
图 主要城市GDP总量和人均GDP
资料来源：各城市国民经济和社会发展统计公报
图 成都2010-2018年GDP总量和人均GDP变化趋势
资料来源：成都市2011-2019年统计年鉴
资源方面：紧紧围绕“生态优先、绿色发展”，一是立足山水林田湖草生命共同体保护，结合森林覆盖率、河湖水面率、湿地保护率等指标，明确在资源保护利用、空间布局上存在的问题；二是聚焦大气环境、水环境等，结合水质达标率等指标，综合反映治理成效及存在的问题。
图 2014-2019年成都市空气优良天数变化趋势
数据来源：成都市生态环境局
结构方面：结合国土开发强度指标、人口密度指标等分析判识市域空间发展、人口分布等现状，一是判识现状国土空间开发利用与资源环境本底和国土空间开发保护的协调情况，明确市域空间结构问题及调整的方向；二是结合日间、夜间人口分布分析判断成都市主城区职住平衡状态，同时按照“中心—半径”的标准统计方法，对标北京、上海、东京、纽约相应区域，综合判断人口职住平衡情况。
图 成都主城区工作日日间夜间人口密度
数据来源：百度定位数据
图 主要城市不同半径日间人口密度
图 主要城市不同半径夜间人口密度
效率方面：紧扣高质量发展的时代主题，在人均城镇建设用地、每万元GDP水耗等指标基础上，增加“单位GDP建设用地使用面积下降率”和“亩均税收增长率”等指标。分析发现，近年来成都单位GDP建设用地使用面积下降率达10%左右（2016年由于行政区划调整，简阳由成都代管，2017年的统计数据将简阳纳入导致数据产生突变，但集约利用的趋势仍然延续）。
图 2011-2018年成都单位GDP建设用地使用面积下降率
品质方面：紧扣美丽宜居公园城市建设目标，围绕“人、城、境、业”四个维度，在人均公园绿地面积等指标上，增加川西林盘保护数量、人均绿道长度等特色指标；围绕公共卫生安全防范，重点评估社区医疗卫生设施步行15分钟覆盖率和疾控中心覆盖率等指标；同时创新主城区设施便利指数，综合各类生活设施评估主城区设施便利程度，明确在人居环境品质方面的短板。
图 咖啡馆、茶舍、书吧分布 轨道交通站点600米覆盖率
图 社区中小学和社区体育设施步行15分钟覆盖率
图 足球场地和社区卫生医疗设施步行15分钟覆盖率
图 主城区设施便利指数
注：具体评价方法见15分钟步行圈生活便利指数评价与区县比较——以成都市中心城区为例.上海城市规划,2018(5).
图 生活便利指数评价指标体系与权重
2 、强化战略预判：明确五大关键阶段
对标能级提升：根据现状城镇化率和人均GDP等指标，结合国际发展经验和成渝地区双城经济圈战略，提出当前成都正处于城市能级提升的关键时期。
对标发展转型：结合人类发展指数等专业评测，提出需从“产-城-人”向“人-城-产”转变，从生产导向转向生活导向；同时结合创新指数、街道绿视率等分析了国内外先进城市的发展历程，明确亟需向创新驱动发展、增存并重发展、生态环境友好发展阶段转变。
图 现状街道林荫化水平 现状街道绿视率水平
对标对外开放：结合全球500强企业数量、领事馆数量等指标以及全球中心性排名、联通度排名等分析评判成都在全国对外开放中的优势地位和短板。同时，研判了国家“一带一路”倡议、西部陆海新通道建设等国家、区域战略对成都对外开放的影响，提出当前成都正处于对外开放深化期。
对标空间格局调整：根据人口增速和GDP增速等影响超大城市空间格局调整关键指标评估结果，结合成都发展现状提出了当前成都处于空间格局调整窗口期。同时，成渝地区双城经济圈战略明确提出成都东进也为空间格局调整提供了战略机遇。
对标城乡融合发展：成都西部8个区（市）县列入“国家城乡融合发展试验区”为城乡融合发展带来新的机遇，需要重新审视乡村的地位和作用，形成城乡融合发展示范。
三
成果应用上
——五个结合下推动五大提升
1、 与规划编制结合，提升规划编制的科学性
充分响应体检评估发现的五大发展短板、五大关键阶段，成都市国土空间总体规划从国土空间开发保护格局、控制线划定、自然资源保护等各方面均提出了系统解决方案。如面向市域结构问题，紧抓空间结构调整窗口期，在国土空间规划编制中推动市域五大功能区差异化发展，实施差异化的要素配置。
2 、与城市治理结合，提升行动计划制定的针对性
结合体检评估结果，成都市积极开展专项治理，推动持续攻坚。针对体检评估发现的问题，成都制定了问题整治提升行动计划，围绕9个突出问题，梳理了58项治理主要任务。如针对民生公共服务设施短板，深入实施“三年攻坚”行动，增强人民群众的幸福感、获得感。
3、 与年度计划结合，提升资源配置的合理性
在对监测指标进行趋势判断和问题预警的基础上，成都将体检评估结果与下一年度实施计划以及指标挂钩。如实行“增存挂钩”用地机制，坚持盘活利用指标与新增计划指标相挂钩，根据各区（市）县盘活情况对新增计划指标进行挂钩奖励和扣减调整，推动盘活存量、用好增量，提高用地产出效益和节约集约用地水平。
4 、与绩效考核结合，提升战略目标传导的有效性
将体检评估指标体系纳入信息系统，定期评估规划目标执行情况，及时预警规划实施过程中的底线突破风险和指标执行不利等情况，为领导干部绩效考核，实施相关用途管制政策提供参考。如将单位GDP建设用地使用面积下降率和亩均税收增长率作为区（市）县政府年度责任目标考核的重要内容，倒逼经济发展提质增效。
5 、与政策调控结合，提升规划的动态适应性
将体检评估与政策调控相结合，促进规划向公共政策转化，由静态蓝图式规划向动态实施式规划转变，促进规划由固化的文本、图纸向公共政策转型。如成都同步制定了《以产出为导向的土地资源优化配置制度改革的指导意见》、《生态保护红线管理办法》等。
四
工作展望
下一步，成都将结合超大城市治理体系和治理能力现代化建设要求，探索构建“体检评估—预警监测—考核问责”的国土空间规划实施监督体系，加强对规划实施的督导和考核，体检评估环节，进一步完善数据获取的多方协同机制；预警监测环节，构建闭环式实施管理机制；监督考核环节，完善建立规划实施考核问责机制。
本文由成都市规划和自然资源局供稿，特此感谢！
原文始发于微信公众号（中国国土空间规划）：城市体检评估成果交流：成都篇
