国土空间领域 | 各民主党派中央提交全国政协十三届三次会议提案

建立国土空间规划体系并监督实施，是中共中央、国务院作出的重大部署，是推进生态文明建设、建设美丽中国的关键举措，是促进国家治理体系和治理能力现代化、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的必然要求。中共十九届四中全会再次强调“加快建立健全国土空间规划和用途统筹协调管控制度”。当前，全国上下正在开展国土空间规划编制工作，配套的法规政策、技术标准正在逐步完善，亟需加快推进《国土空间规划法》制订工作。

一、加快国土空间规划立法的必要性和迫切性

（一）加快立法是完善国土空间规划治理体系、提升治理能力的必然要求      

要从法律层面进行国土空间规划体系的顶层设计，强化空间规划的权威性；从法律层面对规划公权力进行科学配置，包括中央政府—地方政府纵向方面及其政府横向部门机构的权限划分，实现以法治权和程序公正；从法律层面为行政效率提升、规划落实提供司法保障，使“放管服”改革持续推进。

（二）加快立法是完善国土空间规划现实改革的迫切需要   

现行的《土地管理法》《城乡规划法》等法律及相应的实施条例已经难以适应新时期国土空间规划体系改革发展的要求，亟待出台新时期适应国土空间规划体系的《国土空间规划法》。

（三）加快立法是地方开展各项工作的基本遵循      

当前，各级政府都在加快开展国土空间规划编制工作，在上位法和相关技术标准缺失的情况下，如何因地制宜推进地方规划编制和后续管理，成为工作中面临的重大困难。不少地方政府在同步探索国土空间规划的地方立法时，面临着规划执法、规划编制审批、乡村规划管理等现实问题，亟需上位法的指导。

二、关于加快推进国土空间规划立法的几点建议

（一）科学设置空间规划法的主旨要素   

一是确定法律定位。明确国土空间规划应当作为国土空间开发和保护活动的根本依据和基本准则，是各类开发建设活动的基本依据，对专项规划具有指导约束作用；

二是突出“多规统筹”。落实“多规合一”要求，明确建立统一的国土空间规划，实现全域全要素、地上地下一体化的管理，明确在总则、规划编制和实施中凸显主体功能战略要求，明确各专项规划在空间部署及与空间相关活动安排方面的统筹路径和实施管制措施；

三是强化空间管控，强化底线约束，明确各类空间分区、管控边界划定和用途管制的一般要求，坚持山水林田湖草的系统保护与修复，明确各类自然要素保护与修复的目标和原则，推进陆海统筹，完善海域海岛海岸带地区保护与开发的规则；

四是构建国土空间治理体制。要合理配置事权，构建权责对等的编制审批制度，明确治理的刚性原则和弹性条件，要围绕服务型政府建设，持续推进审批事项改革，要配套规划实施保障措施和违规督查惩处机制，确保空间规划法权威。

（二）完善与专项法律的协调统筹   

要协调好与《草原法》《森林法》《海域使用管理法》《海岛保护法》等相关法律法规的关系。

一是明确新法替代范围。各专项法律及其实施条例中涉及规划的内容，应由“国土空间规划”及其法律要求代替，有关用途转用事项应由《国土空间规划法》予以调节；

二是重视各法之间的互补支撑，将各专项法律作为不同领域国土空间管制与规范的抓手，吸纳、继承、创新各专项法及其实施条例中成熟、合理的空间管控方式，以法律条款的形式予以细化明确，与专项法一起共同构成空间管制法律法治体系。

（三）加快《国土空间规划法》立法进程 

《中共中央、国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中明确指出，到2025年，健全国土空间规划法规政策。建议加快立法前期工作，尽快起草完善《国土空间规划法（建议稿）》，加大支持力度，尽快列入提请审议的立法计划。

中共中央、国务院已经明确将主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划等融合为国土空间规划。现行部分规划在编制过程中未能为城镇发展留足空间，存在“政府换届规划就换届”等现象，导致部分规划不能用、不管用、不好用。乡村振兴的根本问题是要解决发展不平衡不充分的问题，相关规划必须为此提供载体和释放空间。

为此，建议：

一、健全规划编制机制，确保规划能用管用好用

一是精准预算规划编制经费。规划编制经费包括专题研究、规划编制、图件编绘和数据库建设等，必须逐项精准预算，既要保证规划高质量完成，更要杜绝浪费国家财富。

二是严格确定规划编制单位。实地考察规划编制单位的软、硬实力，强化形式审查；设置规划编制的数量门槛，遏制规划编制单位的逐利行为。

三是推行规划终身负责制。一要建立规划编制单位责任终身追究制。在规划期内，即使规划通过了论证、审批，编制单位仍要对规划质量负责，包括做好规划修改、数据库更新等跟踪服务。二要建立论证专家负责制，确保论证意见精准。三要建立审查、审批责任追究制，确保审查质量合格，审批程序合法。

四是建立健全协调沟通机制。一要省与省之间、市与市之间、县与县之间、乡镇之间达成相应的空间协同规 划约定，包括边界生态红线和跨界交通通道的衔接，以及基础设施空间共享等约定。二要做好规划区域内的“三区”协调和产业协调，确保“一张图”规划落地。

二、立足自然资源禀赋，确保“三区三线”精准落地

国土空间规划编制要在科学评价生态区、农业区和生活区的基础上，划定生态红线、永久基本农田和城镇开发边界控制线。

一是生态红线划定既要保障生态安全，亦要为乡村发展留有空间。我国南部山区等生态强区，应腾出适当空间用于乡村建设与产业发展，以推进脱贫攻坚与乡村振兴的有效衔接。西北和华北等生态脆弱区，生态红线要应划尽划，以推进生态均衡建设。

二是据实划定永久基本农田控制线。我国南部山区等耕地紧缺区，要应划尽划，杜绝基本农田上山。北部等耕地相对富足区，要在确保总量的前提下充分考虑为乡村产业振兴留有空间。

三是多管齐下划定城镇开发边界控制线。通过节约集约用地评价确定城镇开发规模，要在避开生态红线和永久基本农田控制线的前提下，依据城镇开发规模划定城镇开发边界控制线。

三、下移建设用地指标，确保平衡发展有载体

一是紧缩城镇地根。在城镇开发边界控制线划定后，要适时启动城镇建设用地减量增长规划，采取紧缩地根的做法，倒逼城镇建设与发展走节约集约用地的内涵挖潜之路，实现城镇高质量发展。

二是下移建设用地指标。要在规划上树立新发展理念，将新增建设用地指标切块用于乡村振兴。要建立监管机制，遵循“省管总量、计划单列、专项管理”的原则，将新增建设用地指标10%以上切块用于乡村建设，并作为约束性指标下达至村级规划。

四、应编尽编村庄规划，确保充分发展有抓手

一是延伸村庄规划编制内涵。要精准定位用地功能，通盘考虑农村土地利用、产业发展、居民点布局、人居环境整治、生态保护和历史文化传承等，确保乡村振兴有项目、下移建设用地指标能落地、充分发展有抓手。

二是优化乡村空间布局。要顺应村庄发展规律和演变趋势，引导乡村地区有序发展，按照集聚提升、融入城镇、特色保护、搬迁撤并等不同类型，提出村庄分类发展、分步推进的原则和要求。

三是盘活农村闲置宅基地。要利用农村宅基地“三权分置”政策，盘活农村宅基地，补齐乡村振兴用地不足的短板。要保障增加农民财产性收入的前提下，结合当地实际，实施差别化的闲置宅基地盘活模式，主要包括“变农房为民宿”“变农房为厂房”“变农民为股民”等。

科学、适度的国土开发强度是“实现长江生态大保护、不搞大开发”的基础支撑。目前，长江经济带存在着国土开发强度整体较高、与国土开发供给能力不够匹配、局部地区可开发空间所剩无几、开发潜力有待进一步开拓等问题。为此，需要大力开展长江经济带国土开发强度相关研究，为优化国土开发空间，强化国土空间用途管制以及《长江经济带国土空间规划纲要》编制提供决策参考。

为此，建议：

一、以国土开发强度为底线倒逼国土开发新格局的形成

 一是优化城市群用地规模和结构。长江经济带包括1个世界级城市群（长三角城市群）、2个国家级城市群（长江中游城市群和成渝城市群）以及3个地区性城市群（江淮城市群、滇中城市群和黔中城市群），这些区域是长江经济增长的战略核心区，也是国土开发强度和资源环境承载力压力最大的区域。应以国土开发强度为底线，明确每个城市群的发展目标、空间结构等，全面实施建设用地总量控制和减量化，严控特大城市和大城市城市用地规模以及城市新区无序扩张。

二是有序拓展国土开发空间。坚持生态优先和保护性开发的理念，合理拓展建设用地新空间。在上游国土开发强度较低的区域，适度开发浅山丘陵地区; 在中游地区，划定城市增长边界并严格管控；在下游地区，以国土开发强度为底线，坚持效率为先，倒逼减量。此外，应深度开发利用业已围垦的沿海滩涂空间。

三是强化存量建设用地盘活利用。全面推动和开展城镇和农村低效用地调查，科学确定存量用地发展模式，制定开发时序。推动节地技术和模式示范，制定激励政策，加强用地审批后动态考核和监督，推动用地方式转变。

二、全面统筹长江经济带国土空间布局一体化

一是优化长江经济带国土空间布局。结合正在编制的《长江经济带国土空间规划纲要》，打破行政壁垒和区划限制，实现区域内经济发展、国土开发和生态保护的相互配合。基于国土开发强度，制定相应的差别化国土开发和管理政策；以国土开发强度管控为抓手，形成长江经济带统一的城市空间结构体系。

二是促进基础设施共建、利益共享。统筹长江经济带基础设施规划和建设，提高综合保障和支撑能力，打破区域分割和行业垄断，推动经济增长空间从沿海沿江向内陆拓展，从而缓解下游地区国土开发和资源环境承载压力。

三是引导产业承接转移。加强产业政策对接，建立健全产业转移推进机制和利益协调机制，逐步统一长江经济带内土地、环保等政策，根据国土开发强度和资源环境承载力协调上中下游地区土地开发政策和环保准入门槛，有序推进跨区域产业转移与承接。

三、探索建立流域化综合管理新机制

一是建立流域综合管理机制。强化流域化管理，改革现有的长江水利委员会等部门，建立一个统一的跨部门、跨行政区的流域综合管理机构，加强水利、环保、国土等方面的综合协调管理。健全长江经济带统一开发管理方面的法律法规，制定跨区域经济核算、资源调度、土地利用统筹等政策体系，探索多样化的区域协调发展模式。

二是健全自然资源统筹管制制度。实施自然资源用途管制的统筹协调制度，推进长江经济带山水林田湖草整体保护、综合治理；建立健全长江经济带自然资源资产产权登记、资源总量管理制度，进行建设用地总量管控，并在此基础上调整用地结构和规模；探索长江经济带区域之间土地资源要素市场配置机制，实现国土开发空间在全流域范围内的优化配置。

三是探索国土开发空间补偿机制。发挥市场配置资源环境要素功能，建立国土开发强度总量约束机制；明确各区域国土开发强度“底线”和耕地保护“红线”。编制长江经济带自然资源资产负债表，建立与之相配套的资产损益评估考核机制，并且与相关转移支付资金分配挂钩，健全绩效管理激励约束机制。

今年爆发的新冠病毒疫情，不仅对全国人民的生命安全造成了巨大损失，同时也对国民经济和社会稳定产生了巨大的影响。通过媒体报道可以发现，全国各个省份、城市对于重大传染性疾病的重视度、快速反应的能力以及基础设施和物资储备的情况参差不齐。其中，对于爆发性增长的病源，武汉市参照非典期间北京小汤山的模式，建设了一座专门集中收治新型冠状病毒肺炎患者的专门医院，定名“火神山”医院，一定程度缓解了城区各医院的收治压力，但其选址、设计及施工均为仓促上马，其他城市是否有条件仍是问题。通过此次重大事件，公共卫生安全及应急管理能力将是各个城市必须面对和重视的重要问题，特别是“火神山”类型的基础设施规划和建设将是城市发展建设中必不可少的要素。

目前，深化机构改革工作已基本到位，其中涉及到城市发展建设的新一轮国土空间规划的编制工作也在全国如火如荼地开展。此次的国土空间规划不再是以往的城市总体规划，而是基于土地、生态等基础空间的全方位规划，将是各个城市“一张蓝图绘到底”的最重要指导性文件。针对以往城市总体规划中仅仅概括地包含医疗设施布点、应急避难场所布局等专项内容，建议认真总结武汉此次疫情的教训，将重大公共卫生和应急管理基础设施纳入到国土空间规划的内容之中，并作为与生态红线、基本农田、城市发展边界同等重要的“生命线”予以严控。具体建议：

一、在国家层面，结合机构改革和国土空间规划的编制，充分研究和吸收此次疫情教训和经验，对土地法和城乡规划中涉及公共卫生安全应急设施的内容进行补充和完善，将“生命线”基础设施的规划纳入到相关法律、法规中落实保障。

二、在省、市层面，全面梳理和排查公共卫生服务设施和应急设施的数量、等级规模以及承载能力，通过各省市的不同情况，充分模拟应对重大突发公共卫生事件的各项需求，快速编制省、市各级重大公共卫生和应急基础设施的布局规划，有效指导国土空间规划中相关内容，并在省、市人大常委会立法予以公布。

三、在县、市层面，抓紧落实省、市重大公共卫生和应急基础设施专项布局规划要求，在新一轮国土空间规划 编制过程中，全面重视各地“火神山”类型基础设施的选址、预留和初步规划建设，在规划内容中作为强制性内容严控，在各区域的控制性详细规划中严格控制用地范围，严禁作为其他开发性用地，并充分考虑周边用地的预留。

四、建立监督委员会。全面监督和管理公共卫生和应急基础设施的规划、建设和运行，建立大数据收集、整理和分析数据中心，通过数据化手段确保城市重大公共卫生和应急基础设施的落地和运行，保证人民生命安全，守牢全面小康社会的建设成果。

 三峡库区是全国最大的淡水资源战略储备库，维系全国35%淡水资源涵养和长江中下游3亿多人饮水安全，三峡库区岸线生态保护修复，事关国家发展全局。近年来，三峡库区长江岸线“伤疤”不断整治、两岸绿化逐步扩大，岸线生态保护修复初显成效。但筑牢长江上游生态屏障最后一道关口仍存在一些难点难题，还需持续发力。

一是环境高风险项目搬迁难。三峡库区生态环保资金缺口大，库区普遍是“吃饭财政”，腾退沿江高风险产业负担较重。

二是沿江植树造林实施难。沿江两岸植树造林用地难、补助低。新一轮退耕还林在25度以上坡耕地和15～25度非基本农田上实施，三峡库区山地条件，符合的地块分散、破碎。新一轮退耕还林补助5年共1200元/亩，比第一轮补助低，比较而言，农业耕地地力保护补贴更划算，造成农户退耕后又要求复垦。

三是库区消落带治理难。三峡库区周期性蓄水、泄洪产生30米落差的消落带，近年来，在消落带165米-175米水位实验栽种了竹柳、中山杉等一批耐淹植物，效果较好。但防洪法规定“禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物”，消落带栽种树木与防洪法有冲突，消落带治理存在法律障碍。

四是沿江村镇污水治理难。沿江空间管控、岸线清理整治等政策不完善，部分老旧城区排污管网改造整治难度大，沿江镇村缺乏系统的排水管网规划，污水处理设施和管网不健全，存在雨污混排、污水未妥善处置等问题。

五是生态保护修复投融资难。三峡库区岸线生态保护修复投资大、资金缺口大，目前投、融资渠道较为单一。长期以来，地方政府在生态保护修复上一直扮演着“兜底”角色，政府投入压力持续增大。

筑牢长江上游生态屏障最后一道关口，需要按照“育山、理水、增绿”的思路，精准持续攻坚。为此建议：

一是支持创建三峡库区生态优先、绿色发展示范区。大力支持重庆创建长江经济带三峡库区生态优先、绿色发展示范区，国家在政策、资金、项目等方面加大支持力度，将三峡库区岸线生态保护修复作为推动长江经济带绿色发展的优先选项。

二是减轻三峡库区环境风险压力。制定沿江码头、环境高风险企业等项目整合退出指导意见，对退出成本较高的项目分类施策。禁止重污染企业和项目向库区上游转移。坚持建治管改并举，补齐三峡库区沿江村镇治污短板，实施分类治理。加强公安、水务、长航等多部门联合执法。

三是开展三峡库区绿色生态屏障建设。加大退耕还林还草力度，针对三峡库区的地理条件，采取差异化政策，把部分15～25度坡耕地纳入新一轮退耕还林范围，提高造林补贴标准，保留退耕还林地块的农业耕地地力保护补助。加强生态滨河带和水源涵养林等生态湿地隔离带建设，提高三峡库区森林覆盖率。

四是构建横向生态补偿机制。国家层面加大指导和协调，加快构建沿江横向生态补偿机制，规范补偿标准、补偿方式等，建立国家重点生态功能区转移支付资金、财政资金奖惩机制。

五是完善三峡库区生态保护修复政策法规。明确消落带治理的司法解释，强化生态保护修复的顶层设计。建立国土空间规划体系，对岸线实行特殊管控。国家层面出台沿江地区差异化的产业发展、产业转移政策。加强地质灾害治理和矿山生态修复，防止水土流失。

六是拓展生态保护修复投融资渠道。国家设立三峡库区岸线生态保护修复基金，落实政策资金保障机制，积极推动社会主体投入，鼓励参与生态保护修复企业上市融资，出台相关政策支持“生态地票”生产并交易。

“三线一单”是指生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线和生态环境准入清单。目前，长江经济带 11 省（市）及青海“三线一单”成果已全部通过生态环境部审核，其余19个省（市、自治区）及新疆建设兵团“三线一单”初步成果也已形成。有8 省（市）通过人大立法确立了“三线一单”法律地位，部分省（市）如重庆市在国土空间规划、项目环境影响预判方面有了一些初步的应用，取得了较好的效果。但总体上，国家层面尚未将“三线一单”纳入立法，“三线一单”成果还未发挥其应有的作用。

因此，建议从以下几方面用好“三线一单”成果，助推高质量发展。

一是尽快发布各省（市、自治区）“三线一单”成果，建立共享共用机制。由于“三线一单”成果丰富，数据量大，地方发布文件格式要求精简，发布程序复杂，各省（市、自治区）发布稿迟迟未出台。有关部门应加大指导与协调力度，督促及指导长江经济带11省市及青海省尽快发布成果，其余19省市加快成果完善，编制过程中将初步成果与“十四五”规划、国土空间规划编制团队充分衔接，以便能在“十四五”规划、国土空间规划编制等方面得以应用。各相关部委尽快建立“三线一单”成果共享共用机制，并通过国务院发文或由相关部委联合发文等方式进行明确。将应用“三线一单”成果，推进相关规划编制和修订作为国家相关部委2020年重点任务，纳入党政目标管理考核指标。尽快推进国家层面“三线一单”立法工作，确保其法律地位。

二是在国土空间规划中应充分应用、有效衔接。“三线一单”与国土空间规划既有差异，又有联系，互有侧重。国土空间规划是几何空间概念，注重边界落地与用途管制，“三线一单”更多是对国土空间上开发活动的环境影响进行管控，目的是把生态环境质量改善的要求系统落实到国土空间上。目前国土空间规划正在编制过程中，建议强化“三线一单”对不同层级的国土空间规划和相关专项规划的约束引导作用，将各环境管控单元的管控要求纳入国土空间规划中的城市品质提升、产业体系构建、基础设施布局等规划中。将划定的生态保护红线和一般生态空间纳入国土空间规划的生态空间规划范围等。此外，将“三线一单”管控要求落实于国土空间基础信息平台，进一步推动二者实现相互衔接、相互支撑。

三是在编制“十四五”规划时充分采用。“十四五”时期是全面贯彻落实习近平生态文明思想，协同推进经济高质量发展和生态环境高标准要求、持续全面改善生态环境质量以及打赢污染防治攻坚战的关键时期。建议将“三线一单”确立的生态环境分区管控体系作为“十四五”时期各级、各类规划规划编制的基础，规划编制过程中应充分考虑其确立的生态环境目标、污染物管控以及产业准入等要求。

四是对重大项目落地环境影响预判要切实用好。项目招商引资过程中，应将拟引进项目基本情况与拟落地具体位置进行分析，初步预判其环境可行性，是否存在重大环境制约因素，再确定是否进一步开展该项目落地的前期工作，避免由于不满足环境保护管理要求而使项目无法落地。同时，“三线一单”成果已对全区域及各单元发展战略进行了分析、环境现状问题进行了识别，并提出了有针对性的管控措施，项目环评编制时可引用部分成果，减少项目环评工作量，以减少项目环评编制及审批时限，为“放管服”做好支撑。

 建设高标准农田，是巩固和提高粮食生产能力、保障国家粮食安全的关键举措。目前总体进展良好，但要实现2020年全国建成8亿亩集中连片、旱涝保收、节水高效、稳产高产、生态友好的高标准农田的目标，还需完善管理体制，强化资金保障。高标准农田建设存在的主要问题：

一是农田建设队伍薄弱。机构改革前，农田建设管理工作由发展改革、财政、自然资源、水利等部门共同负责，整合后职能转移到农业农村部门，但各地人员划转执行力度不一，主管部门人才建设相对滞后，有些市州只有1-2人负责此项工作，且多为新手，也无支撑的事业单位，项目备案审查、批复、验收、绩效评价和上图入库等工作推进滞后。

二是农田建设资金缺口大。山地和丘陵地区高标准农田建设项目建设难度大、亩均投资标准高，如广 西“十三五”期间预计需要投入总资金382亿元，其中地方配套和农民自筹约40%。但地方配套和自筹不足，则以核心区建设为主，辐射区的设施配套严重不足，出现“断头路”、“断头渠”。“田、水、路、林、 村”基础设施建设资金缺口大，土壤改良、科技等软投入严重不足。贫困县部分高标准农田建设资金整合用于扶贫项目建设，部分项目不能按期保质保量完成。

三是部分地方农田建设工作经费不到位。按照《关于印发农田建设补助资金管理办法的通知》要求，“省级、设区的市级农业农村主管部门农田建设管理经费应由省、设区的市政府预算安排，不得另外列支”，市级农田建设管理工作经费应由同级政府预算安排。据了解，有些市州没有专门安排此项经费，而项目评审、上图入库、评估等都需要通过第三方购买服务进行，工作推进困难。

四是管护存在一定困难。虽然相关部门下发了文件要求加强项目管护，但由于经济效益低相关方保护 的积极性不高，加上项目质量监管机制还不健全，建成后面临着建设占用、农业结构调整、农业附属设施占用等三大调整利用风险，及重建轻管导致“一年建、两年坏、三年变回老模样”的问题，后期如果产业发展不理想，也会出现抛荒等影响耕地质量的行为。延长土地承包期后，重新调准农田分配的难度加大，而高标准农田建设按照“统筹规划、集体资金、连片开发”的原则，要打破原有农田划块的难度也加大。

为此，建议：

一是搞好顶层设计。以问题为导向，推进农田建设法规制度建设，健全农田建设验收管理办法、后期管护办法、内控制度等。加强队伍建设，按照人随事走原则，尽快划转配齐各级农田建设管理人员，重点配强县乡两级工作力量，与任务相匹配。落实好国办发〔2019〕50号文要求，尽快构建高标准农田建设集中统一高效的管理新体制。

二是抓好“十二五”以来高标准农田建设评估工作。整合发展改革、财政、自然资源、水利等原主管部门，加强统筹和协作，全面摸清底数并准确上图入库，实现高标准农田建设“底数清、位置准、情况明”的目标，为政府科学决策提供重要依据。

三是创新投融资模式。加大高标准农田建设资金投入保障力度，落实农田建设工作经费。发挥政府投入引导和撬动作用，采取投资补助、以奖代补、财政贴息等多种方式支持高标准农田建设，鼓励各级地方政府有序引导金融和社会资本投入高标准农田建设。鼓励产粮大县开展高标准农田建设新增耕地指标跨省域调剂使用，调剂收益按规定用于建设高标准农田。

四是加强管护。加强法律保护，将建成的高标准农田，按照《基本农田保护法》的有关规定予以重点 保护。明确农业经营主体为第一管护主体，健全高标准农田建后管护与种粮补贴机制，利用财政资金、政策红利、社会资本等综合资金，解决农田建后保护资金，从经济效益上使农民有意愿主动保护高标准农田设施，实现以利用促保护。建立统一、规范的高标准农田工程建设永久性标志牌。

中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式。促进区域协调发展，要增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力。为此，建议：

 一、明确定位，系统规划，做好顶层设计。

一是尽快出台指导意见，构架由国际中心城市、国家中心城市和区域中心城市构成的中心城市体系。二是研究建立反映城市发展情况和核心功能的指标体系，开展综合性和专业性比较分析。三是有序推动国家中心城市发展。引导布局中的城市提质增效，达到一定标准后再明确地位。因城施策，构建多中心多元化国家中心城市群落。

二、优化资源要素分配方式。

一是合理配置土地资源，在人口流入趋势明显的地区，适度增加中心城市建设用地指标，提高土地资源使用效率。二是顺应人口流动规律，保持相对开放的人口政策。

三、促进都市圈一体化建设和高质量发展。

一是优化都市圈内空间布局，加快编制国土空间规划纲要，坚持“多规合一”。

二是加大都市圈内基础设施投资，构建以中心城市为核心的密集高效的交通运输网络，扩大配套性强的基础设施投资，拉动经济，扩大就业，形成规模效益。

三是在都市圈内优化产业结构和产业布局，发挥各地比较优势，在相对集中的地理范围内构建更加完整的产业链。四是提升都市圈综合服务能力和水平，提高应对突发事件的紧急处置能力，促进城市治理体系和治理能力现代化。

四、深化改革，创新体制机制，为中心城市和城市群高质量发展提供制度保障。

一是建立区域间协商合作和利益协调机制，支持地方建立政府间、企业间、社会组织和团体间多层级、多平台、多渠道的合作协调机制，搭建信息和公共服务共享共用平台，研究建立成本分担和利益补偿机制。

二是增强治理效能，赋予地方政府更多自主性。在长三角和珠三角等城市群先行先试，将经济发展、民生保障等审批事项改为备案管理，完善容错机制。

三是促进税收在区域间合理分配。

草不仅是生态系统的重要子系统，而且是草产业发展的基础，草产业又是草食畜牧业的依托，关乎社会的肉奶供应。我国草资源丰富，是世界第二草地大国，发展草产业存在较大潜力。同时，调研发现，我国草资源保护与开发还存在城镇化、工业化进程中草地面积损失较大，草资源法制保护力度不强，草科技发展水平不高等问题。

为此，建议：

一、划定草原生态保护红线，完善草原生态补偿机制。全面实施草生态保护补助奖励政策。开展草生态系统调查，完善草资源监测体系。

二、加强草产业法制建设。一是尽快修改完善《草原法》，扩大保护范围，加大对所有草资源的保护力度。二是出台与草资源、草产业、草牧业保护的相关法律法规，如《湿地草地保护条例》《特殊草资源（如草本中草药等）保护条例》《草种子保护条例》等。

三、加快草产业标准化建设，提高竞争力。一是在国民经济分类代码中增加草业代码。二是从生产源头规范草产品质量。建设产品质量可追溯体系；将畜牧草进行分级管理；建立草种质量管理体系，提高产品质量要求。

四、加强林草人才培养，提升草产业科技水平。一是在高校中建立草资源研学机构，加大科研投入。二是大力开展林草职业教育，培育相关技术人才。加快建设与草产业相关职业技术学院，培养相关领域的技术型、应用型人才。三是聚焦草资源利用和草产业发展的科学研究和科技创新。

五、加强草业企业培育，提高草产业经济效益。一是大力培养草产业科技型龙头企业。鼓励企校合作，提高企业科技水平和研发能力。二是加大对草产业整体扶持力度。三是将金融、保险等对农业的扶持政策扩大到草产品生产企业，将草产品运输纳入农产品运输“绿色通道”目录。

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