欧盟第七次经济、社会和国土凝聚力报告及其启示（二）

*续6月4日文章《欧盟第七次经济、社会和国土凝聚力报告及其启示（一）》

公共投资持续下降。2008年金融危机以来，欧盟为减少预算赤字，大量削减对增长至关重要的公共投资。2016年公共投资总额占GDP的比重为2.7%，比2008年的3.4%下降0.7个百分点，公共投资处于历史低位。在受经济衰退打击较为严重的成员国中，大幅缩减公共投资的情况更为显着。爱尔兰、葡萄牙和西班牙的公共投资在2016年低于国内生产总值的2％。尽管希腊的公共投资超过国内生产总值的3％，但希腊在2016年的国内生产总值比危机前低得多。低水平的公共投资一定程度上反映了高水平的社会支出，希腊、葡萄牙的社会支出分别占本国GDP的20％、17％，远高于欧盟平均水平，其债务负担十分突出。公共投资水平最低的成员国是受危机打击最严重的国家，由此也加剧了其与欧盟其他成员国的差距（图1）。

图1 2016年欧盟成员国公共投资（来源：Eurostat）

政府收支趋于平衡。随着2008年经济开始严重下滑，公共财政状况也出现显著恶化。2009-2010年，欧盟普遍出现严重的政府赤字，赤字水平占GDP的比例平均超过6％，而2007年该比例仅为1％。2014年欧盟各国经济开始复苏，赤字水平平均占GDP的3％，2015和2016年分别降至GDP的2.4％和1.7％。一些成员国的政府债务已从87%的峰值开始下降，但仍远高于2007年58%的水平。在受经济衰退打击最严重的希腊和爱尔兰，赤字减少分别达到GDP的15％和13％。

促进增长的公共支出大幅减少。在2015年，不少欧盟成员国公共支出大幅减少。其中，下降幅度最大的是爱尔兰，达到GDP的6％左右，葡萄牙、克罗地亚分别下降了GDP的2.5%和2％。就欧盟整体而言，运输支出占GDP的比重下降了0.3％，卫生支出占GDP的比重则增长了0.5％。其中，运输支出降幅大的国家是克罗地亚（2.6％）、爱尔兰（1.8％）和捷克共和国（1.0％）。爱尔兰和罗马尼亚的教育支出大幅度削减（占GDP的1％以上），爱尔兰的环境保护支出减少了三分之二以上。

基础设施投资亟需加大。欧盟公共投资仍低于2008年金融危机前的水平，一些受危机影响最严重的国家存在巨大缺口，完成跨欧洲的运输网络（TEN-T）建设需要更多的投资。欧盟所有家庭均可享用基本的宽带服务，目前ICT基础设施有待升级改造，新的宽带接入速度覆盖还不完全。其中，城市居民宽带使用率达到90％，而农村居民使用率仅为40%。

公共支出趋于分散。地方政府支出平均约占欧盟公共总支出的三分之一，平均水平难以掩盖其在各国之间存在的巨大差异，特别是在2001-2016年间，各成员国的差距明显扩大。丹麦在2016年约有2/3的公共支出是由国家以下各级政府管理，而瑞典、比利时、西班牙和德国的该数字约为一半。而在集权国家公共支出有进一步集中的趋势。例如，匈牙利在2001年至2016年间，地方层级管理的支出份额减少了一半，葡萄牙、希腊、意大利等国家也出现类似趋势。相反地，在保加利亚、罗马尼亚和斯洛伐克则出现了明显的分权趋势。总的来看，近年来欧盟公共支出分散化程度的差异趋于扩大，北欧国家和一些欧盟13国（包括：保加利亚、捷克、爱沙尼亚、赛浦路斯、拉脱维亚、立陶宛、匈牙利、马尔他、波兰、罗马尼亚、斯洛文尼亚、斯洛伐克、克罗地亚）的支出更加分散化。

公共投资管理日益集中。欧盟各国地方政府的公共投资份额呈下降趋势，从2001年的56％降至2016年的52％。在过去的15年中政府公共支出比例仍然很低，2016年政府支出已恢复到危机爆发前2000-2007年的平均水平。由于大多数欧盟成员国的人均GDP低于欧盟平均水平，公共投资的削减对欧盟各国实现缩小贫富差距的目标构成风险，特别是受危机影响最严重的成员国。另一方面，由欧盟凝聚政策共同出资的份额大大增加，占欧盟13国公共投资的50%以上。

地方政府预算出现盈余。过去十几年间，随着赤字水平持续下降（2010年赤字占GDP的比重最高为0.9％），2016年欧盟各成员国各级地方政府的预算平均开始出现盈余，预算平衡的逐步改善与整个公共财政的改善保持同步。各成员国在地方层面的公共财政都有改善，2016年有19个成员国的预算出现盈余，仅有芬兰、奥地利、英国、瑞典、西班牙这五个国家出现了少量的赤字。

2008年金融危机过后，欧盟资金成为欧盟成员国投资的主要来源，在稳定受有影响严重的成员国的公共投资和减轻危机发挥了重要作用。2015-2017年间，欧盟13国凝聚政策资金占政府投资总额的41%，在克罗地亚、拉脱维亚、立陶宛和葡萄牙达到50%以上。预计在2014–2020年期间投资总计3494亿欧元，主要用于支持中小企业、创新发展、低碳经济、交通基础设施、城市更新、社会包容等一系列领域（图2）。凝聚政策投资由四个主要基金组成：凝聚力基金（CF），欧洲区域发展基金（ERDF），欧洲社会基金（ESF）和青年就业计划（YEI）。上述资金占欧盟该领域总投资（4,805亿欧元）的近四分之三，其余部分资金来自各国的共同出资（表1）。

图2 重点计划投资优先领域（来源：ESIF开放数据平台）

表1 2014-2020年欧盟和国家凝聚政策投资情况

（来源：ESIF开放数据平台）

引入事前条件。欧盟在2014–2020年计划实施过程中对结构基金（结构基金（ESI）是“欧洲结构和投资基金”，即由凝聚政策基金加上欧洲区域发展基金（EAFRD）、欧洲海洋和渔业基金（EMFF）和欧洲战略投资基金（EFSI）构成。它是欧洲投资银行（EIB） 集团和欧盟委员会共同发起的一项举措，通过动员私人资金进行战略投资来帮助克服欧盟当前的投资缺口）进行了重大改革，即引入事前附加条件，主要包括五个方面：改善欧盟的投资环境、支持结构改革并实施针对特定国家的建议、加速入盟法律法规的实施、更好地聚焦于结构基金和其他公共基金所支持的领域、增强行政能力并加强协调。

加强与经济治理的紧密联系。加强凝聚政策基金与经济治理的紧密关系已被纳入立法和2014-2020年计划目标之中，并通过企业合作责任公约关联起来。改善了成员国的总体投资环境，为促进结构改革发挥了重要作用。

更加注重结果导向。欧盟2014-2020年计划要求，在区域或国家层级投资计划必须设定特定目标，并细化为具体目标和明确指标。定期报告目标实现情况，对每个具体目标进行影响评估，以了解该计划对国家或地区层级发展的贡献并吸取经验教训。上述目标和关键指标可在开放数据平台上在线跟踪以检查其进度，如果达到预先设定目标也可以释放绩效储备。

制定智能专业化策略。它成为现今欧洲去中心化的创新和产业政策，旨在促进集群效益得以实现，加快国家和地区创新并提升价值链。欧盟制定了120多种智能专业化策略，涉及先进制造、生物经济、3D打印高性能生产、医疗技术、工业4.0、新的纳米产品、生物能源、海洋可再生能源、智能电网、太阳能、可持续建筑、高科技农业、可追溯性与大数据、智能电子系统等不同领域。除国家和地区资金外，欧洲区域发展基金和欧洲农业发展基金还提供658亿欧元支持上述战略。智能专业化战略的核心是向人力资本和技能进行投资，为此，ESF在当前计划期间将投入18亿欧元以提升研究、技术开发和创新方面的人力资本。

重视利用金融工具。近年来，在凝聚政策中使用金融工具的数量已大大增加。在2007–2013年间，以这种方式投资了结构基金约120亿欧元，2014–2020年计划增至约210亿。依靠金融机构提供的结构基金，成为欧盟为中小企业和低碳经济提供资金的最大来源。在2007-2016年间，欧洲投资银行向欧盟地区提供了超过2000亿欧元的贷款，主要用于跨欧洲网络和可再生能源等基础设施、供水、垃圾管理、林业、粮食安全、中小企业、教育和培训、信息通信技术等领域。

对欧盟经济整体拉动作用大。凝聚政策投资有助于提升欧洲的总体经济发展水平，缩小人均收入、生活水平、就业机会等社会差距。欧盟12国（欧盟13国除去匈牙利之外的12个国家）人均GDP从2006年欧盟平均水平的54％增长到2015年的67％，2007-2013年投资计划创造了120万个就业机会。此外，非凝聚力国家也可以通过贸易增长直接或间接受益于在凝聚力国家投资所产生的溢出效应。长期来看，凝聚政策的影响会逐渐增强。预计到2023年，2007-2013年投资计划将使非凝聚力国家的GDP增长0.12％，其中四分之一来自在凝聚力国家投资所产生的溢出效应；凝聚基金预计将使欧盟GDP增长1％以上（图3），凝聚政策投资有望对欧盟经济产生积极的重大影响。

图3 2007-2023年凝聚政策对欧盟GDP的影响

（来源：QUEST宏观经济模型）

对主要受益国影响最大。凝聚政策投资对欧盟最不发达国家和地区的投资最大、影响也最大，这也符合凝聚政策的宗旨，即缩小整个欧盟人均GDP的差异。在2007-2013年计划执行期结束时（即2015年），依靠凝聚政策的投资，拉脱维亚的GDP增长约3.9％，匈牙利的GDP增长约3.6％。平均而言，在2015年，欧盟12国的国内生产总值估计要比没有凝聚政策投资的情况高出2.8％。随着时间的推移凝聚政策的影响会逐渐增强。预计到计划期结束时（2023年），影响较大的国家有克罗地亚（+4%）、波兰（+3.4％）、斯洛伐克（+3％）和罗马尼亚（+2.9％）。从长远来看（2030年），克罗地亚和波兰的GDP增幅最大（均超过4％）。

非凝集国家将受益于长期的空间溢出效益。从长远来看，净投资国同样会有正收益。根据模型预测，预计到2023年，2007-2013年计划对非凝聚力国家的影响约为GDP的0.12％，其中约四分之一是来自凝聚力国家投资的溢出所致。预计在2014年至2030年的17年期间，欧盟13国的年平均回报率约为6％，其回报形式包括政策产生的物品货币价值，非量化的环境、改善生活质量和可持续发展带来的其他效益以及纯经济收益。凝聚政策在区域层面要比在国家层面上实施的更好，在NUT 2（欧洲标准统计单元，2015年以后将原来的NUT五类合并为三类，NUT 1有98个，人口300-700万，主要用于宏观区域的社会经济分析；NUT 2有276个，人口80-300万人，主要用于区域政策；NUT 3有1342个，人口15-80万人，主要针对特殊问题诊断）区域层级的影响表明，政策影响带来的差异遍布整个欧盟27国。

对中小企业的支持。在2007-2013年期间，欧盟凝聚政策对中小企业的支持集中在研发和创新上。在欧盟，大约有7％的制造业中小企业得到了支持，其中约40万家中小企业获得了直接支持。尽管在欧盟2300多万家中小企业中，上述所占比例不足2％，但因为投资针对性地支持有潜在价值的战略性公司，特别是制造业和贸易服务业等领域，因此未来增值潜力很大。欧洲区域发展基金为35500个中小企业和研究中心之间的合作项目提供了支持。

对大型企业的支持。尽管中小企业是凝聚政策下企业支持的重点，但大型企业通常是区域发展的关键。与中小企业相比，大型企业往往具有长期战略。在2007-2013年期间，欧洲区域发展基金拨出61亿欧元用于支持大型企业，约占企业投资总额的20％，投资项目6000个，平均项目规模为100万欧元，总共支持约3700家大公司。其中，对波兰、葡萄牙和德国的大型企业支持占欧洲区域发展基金总额的一半，超过70％的大型企业涉及制造业、汽车和航空航天业以及包装业。创造了6万个以上的新工作岗位。

促进就业是欧洲社会基金（ESF）的基石。到2014年底，ESF帮助至少940万人找到了工作。年轻人是ESF最重要的目标群体之一，在2014-2020年期间，ESF将向年轻人就业计划直接投资至少63亿欧元。此外，于2013年启动的青年就业计划（YEI）也将提供42亿欧元用于改善年轻人的就业能力。截至2016年，ESF和YEI实施情况初步评估表明，超过680万人得到了项目支持，取得了显著成效。

社会包容是欧洲社会基金资助的主要领域。在2007-2013年间，ESF将总额的10％分配给了社会融合计划。在2014–2020年期间，ESF投资份额增加至20％以上。ESF还将帮助弱势群体。特别包括移民、少数民族（例如罗姆人）和生活方式不同的人。除了提供教育和培训支持外，ESF还帮助他们消除在寻找就业和融入社会中面临的各种障碍。

2014-2020年计划期目标。ESF为四个主题目标提供支持：就业、社会包容、教育和技能以及行政能力建设。在ESF的860亿欧元的总预算中，超过750亿欧元将用于支持可持续和优质的就业、社会包容以及对教育和培训的投资。2014-2020年计划具体目标见表2。

表2 2014-2020年城市和社会领域的共同目标

（来源：ESIF开放数据平台）

环境一直是凝聚政策关注的重点。对2007-2013年计划实施的评估发现，欧盟12国垃圾处置方式已从垃圾填埋向回收利用发生了重大转变。捷克、匈牙利、立陶宛、波兰、斯洛文尼亚、克罗地亚等国关闭了大量不符合欧盟标准的垃圾填埋场，可回收垃圾的比例提高了10个百分点以上。欧洲区域发展基金和凝聚力基金共同资助这些垃圾处置项目。在供水和废水处理方面也取得了突出成就，增加了590万人接入新的或改进的清洁饮用水供应，增加了690万人接入新的或升级的废水处理设施。2014-2020年计划的相关目标见表3。

表3 2014-2020年环境领域的共同目标

（来源：ESIF开放数据平台）

交通运输投资一直是欧洲区域发展基金和凝聚基金支持的重要领域。2007-2013年间，交通运输投资占欧盟12国政府总资本的40％以上，重点支持公共交通项目。例如，布达佩斯、波尔图和索非亚的地铁系统建设、波兰和法国一些城市与郊区之间的铁路升级以及莱比锡的城市铁路隧道建设等。2014-2020计划的相关目标见表4。

表4 2014-2020年交通运输领域的共同目标

（来源：ESIF开放数据平台）

提高建筑能效也是欧洲区域发展基金资助的重点。建筑供暖、制冷和照明在整个欧盟能源消耗中占很大比例。因此，提高建筑物的能源使用效率可以极大地降低能源总消耗。2009年6月，欧洲经济复苏计划对相关法规进行了修改，重点支持提高住房能效。为此，凝聚政策最高资助额增加到了欧洲区域发展基金同期分配总额的4％，旨在获得优质住房并减轻能源短缺压力。2014-2020年计划的相关目标见表5。

表5 2014-2020年能效和可再生能源的共同目标

（来源：ESIF开放数据平台）

区域间合作计划（Interreg）是国土合作投资的主要来源。2014-2020年预算为101亿欧元，投资于100多个国土合作项目。截至2013年底，Interreg计划已为里斯本核心目标以及后来的欧洲2020年战略政策领域的6800多个项目提供了资金，包括建立和扩大经济集群，建立英才中心、高等教育和培训、研究中心合作网络以及为企业和商业初创企业提供跨境咨询服务等。，其中，大约有1300个自然资源与生态环境环境项目，涉及自然资源联合管理、自然风险管理、应对气候变化和保护生物多样性的合作行动、可再生能源开发等以及。260个跨国项目。通过计划的实施，直接创造了约3500个工作岗位，改善了487公里道路，并开展了260个跨国项目。欧盟凝聚政策2014-2020年计划期的重点是资金集中投放重点领域、管理程序简化和结果导向的目标具体化。2014-2020年计划的具体目标见表6。

表6  2014-2020年Interreg计划的关键指标和目标

一是加快国土空间数据基础信息平台建设，完善数据体系。欧盟凝聚政策的制定与实施，离不开全面、连续、开放的空间数据体系，其中准确的人口数据信息，特别是流动人口、年龄、性别、受教育水平、收入等基础数据是关键，上述数据的缺失将无法满足国土空间规划对社会保障、就业、贫困、医疗等公共服务的供应及预测需求。

二是加大城市绿色基础设施建设，提高城市风险防控能力。欧盟注重绿色基础设施的自然生态空间与城市空间的有机结合，重视城市绿色开敞空间建设，保持城市生态系统的完整性与生态廊道的连通性，既改善了城市人居环境，也为应对突发公共卫生事件（传染疫情、火灾、污染等）提供了必要的缓冲空间。此外，对于洪水、地震等重大自然灾害的城市风险也需要进行防控设计，在国土空间规划编制、实施、响应中都是重要内容，在规划中要对未来发生各种灾害风险开展情景预测并提出相应对策。

三是顺应气候变化，重视可再生能源潜力评价和土地配置。从欧盟经验来看，政府重视、大型项目的实践与开发等，都给可再生能源注入了一剂强心针。尽管当前可再生能源仍然显示颓势，但从发电效能、环境表现、能源转型趋势来看，仍然存在巨大潜力，且在全球变暖趋势下，再生能源利用格局也将发生改变。国土空间规划中应关注气候变化对能源格局产生的影响，对可再生能源发展提供相应土地配置及相关政策，以有效促进我国节能减排目标的实现。

四是提高交通物流基础设施配置效率和效益。为推动交通运输与物流快速发展，在贯通综合运输大通道、提升综合交通枢纽和物流节点城市功能、增强江海/陆海等多式联运服务能力的同时，要充分利用互联网、大数据、云计算等现代信息技术手段，真正构筑形成促进资源要素高效流动、开放共享的平台体系，推动交通与物流深度融合，这一点也必须在国土空间规划中有所体现。

五是进一步强化跨区域合作。空间溢出是一个地区经济增长对邻近地区经济增长的影响，区域之间的空间溢出效应非常重要，欧盟2000-2014年间各地区GDP增长约50%是由邻近地区的增长带来的。因此，在国土空间规划中应坚持都市圈、城市群发展，将空间溢出效益充分发挥出来，从而推动区域整体发展。

六是提升行政管理能力和政府效力。持续构建独立、公正、透明的行政管理机构，注重提高行政管理能力和政府效力，减少腐败发生率，有利于提升民众对政府、政策的信任程度。因此，需要建立现代化的服务型政府，大力推进可得性、可用性程度高以及高效便捷的电子政务体系建设，改善地方政府行政能力，提高办事效率，制定因地制宜的地方性政策和法规，激发市场创新活力。

七是提高公共投资的增值效益。2008年金融危机以后，欧盟大量削减对增长至关重要的公共投资，在受严重影响的援助国家，如爱尔兰、葡萄牙和西班牙的公共投资在2016年低于国内生产总值的2％，比危机前低得多。此次欧洲疫情爆发地在意大利，加上欧盟受英国脱欧、中东难民问题以及全球经济局势不稳定等因素叠加，其影响远远超过2008年金融危机。可以预期，欧洲的经济复苏面临挑战，形势不容乐观。在互联网基础设施、公共卫生、教育和创新方面的公共投资直接关系到未来经济增长，我国要特别注重提高公共投资的增值效益。