违法强拆要补偿，违规回收建设用地要补偿…这些政府行为因何买了单？

      7月27日，最高人民法院首次发布涉产权保护行政诉讼典型案例。最高法表示，此前在行政强制、征收拆迁等领域，侵害私有产权的违法行为仍然存在。期望通过发布案例，有效推广相关法院的有益经验，提高产权保护精准度，加快建立产权保护长效机制。

     一、海口博泰隆房地产开发有限公司诉海口市人民政府有偿收回国有土地使用权案

　 三、李三德诉宝鸡市渭滨区人民政府行政强制案

　　（一）基本案情

　　李三德系宝鸡市渭滨区神农镇陈家村（以下简称陈家村）村民，在该组拥有宅基地并建有房屋。2013年12月25日，宝鸡市渭滨区旧城改造领导小组发文成立了陈家村城改办，对陈家村进行城中村改造。2015年9月16日，李三德作为乙方与甲方陈家村城改办签订《拆迁过渡协议》。该协议约定全村实行统一的城中村改造拆迁安置补偿标准，并对于乙方住房面积做了确认，约定了过渡费和搬迁费、奖励的金额，同时约定乙方应在2015年10月15日前签订协议并腾空房屋、交付房屋钥匙，交由甲方实施拆迁。2015年10月2日，李三德将房屋腾空并向陈家村城改办交付住房钥匙。2016年9月11日，陈家村村委会组织实施拆除了李三德的房屋。李三德不服拆除房屋的行为，于2016年10月17日诉至法院，请求确认宝鸡市渭滨区人民政府（以下简称渭滨区政府）强拆其房屋的行为违法并承担本案的诉讼费用。

　　（二）裁判结果

　　陕西省宝鸡市中级人民法院一审认为，渭滨区政府拆除李三德房屋系依据《拆迁过渡协议》实施的合法行为，判决驳回李三德的诉讼请求。李三德不服一审判决，提起上诉。陕西省高级人民法院二审认为，陈家村村委会组织实施强制拆除李三德房屋的行为系代渭滨区政府实施的受委托行为，相应的法律后果应当由渭滨区政府承担。渭滨区政府既没有依法作出《责令交出土地决定》，也没有依法申请人民法院强制执行，且在没有完成安置补偿工作的情况下，直接对李三德的房屋实施了强制拆除行为，违反法律规定。遂判决撤销一审判决，确认渭滨区政府拆除李三德房屋的行为违法。

　　（三）典型意义

　　《中华人民共和国土地管理法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》等法律法规对集体土地和国有土地上房屋征收程序和方式均作出了明确规定。行政机关在对土地和房屋征收的过程中，应当遵循“先补偿、后拆迁”原则，依法对被征收人进行安置补偿。在被征收人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿的情况下，行政机关若要实现强制搬迁和拆除，也必须按照法定程序申请人民法院强制执行，在获得人民法院准许强制执行裁定前，行政机关没有直接强制拆除被征收房屋的权利。本案中，渭滨区政府在李三德腾空房屋并交付住房钥匙后实施拆除房屋的行为，从形式上看似乎是依照协议的行为，也不违背李三德的意愿。但不可忽视的是，这种“貌似自愿”是建立在被征收人李三德并没有获得实质补偿的基础上。李三德受政府许诺“奖励”政策的影响，与陈家村城改办签订了《拆迁过渡协议》，仅对过渡费、搬迁费和奖励金额等进行约定，并未对李三德作出实质性补偿安置。渭滨区政府以此作为拆除房屋的依据，不符合“先补偿、后拆迁”原则的立法精神，不利于全面保护被征收人切身利益。因此，渭滨区政府在没有完成安置补偿工作，又没有依法申请人民法院强制执行的情况下，即拆除了李三德的房屋，明显违反法律规定。

      四、武汉市武昌南方铁路配件厂诉武汉市洪山区人民政府房屋征收补偿决定案

　　（一）基本案情

　　2015年5月，武汉市洪山区人民政府（以下简称洪山区政府）作出洪政征决字〔2015〕第1号房屋征收决定，对杨泗港长江大桥建设用地范围内的国有土地上房屋实施征收，征收部门为该区房屋征收管理办公室（以下简称洪山区征收办）。武汉市武昌南方铁路配件厂（以下简称南方配件厂）的厂房位于征收范围内，规划用途为工业配套。被征收人投票选定评估机构后，洪山区征收办分别于2015年6月12日及24日对房屋初步评估结果和房屋征收价格评估结果进行了公告，评估公司在此期间制作了南方配件厂的分户评估报告，但洪山区征收办直至2016年5月31日才向南方配件厂留置送达。洪山区征收办另外委托资产评估公司对南方配件厂的变压器、车床等设备类资产的市场价值进行评估并出具了资产评估咨询报告，但未向南方配件厂送达。因南方配件厂与洪山区征收办始终未达成补偿协议，经洪山区征收办申请，洪山区政府于2016年8月12日作出洪政征补字〔2016〕2号《房屋征收补偿决定书》（以下简称2号补偿决定）并张贴于南方配件厂厂房处。该补偿决定设定的产权调换主要内容为：“……房屋征收部门提供位于洪山区红霞村红霞雅苑10处房屋作为产权调换房……规划用途为住宅……”。2016年9月28日，南方配件厂的厂房被强制拆除。南方配件厂不服该补偿决定，诉至法院。

　　（二）裁判结果

　　湖北省武汉市中级人民法院一审认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》及《国有土地上房屋征收评估办法》的规定，房屋征收部门应当在分户初步评估结果公示期满后向被征收人转交分户评估报告，被征收人对评估结果有疑问的可以申请复核评估及鉴定。本案中，洪山区征收办向南方配件厂留置送达分户评估报告的时间距该报告作出近1年，导致南方配件厂失去了申请复核及鉴定的权利并错过签约期，构成程序违法。对于南方配件厂的设备资产补偿问题，虽然洪山区征收办另委托评估公司出具了资产评估咨询报告，但未向南方配件厂送达，亦构成程序违法。一审遂判决撤销洪山区政府作出的2号补偿决定。洪山区政府提起上诉，湖北省高级人民法院二审对2号补偿决定程序违法的一审裁判意见予以支持。同时认为，该补偿决定虽然在形式上设定了货币补偿和产权调换两种补偿方式供选择，但就实质内容而言，洪山区政府针对南方配件厂的规划用途为工业配套、实际亦用于生产的厂房，提供10套住宅用于产权调换，这与南方配件厂秉持的通过产权调换获得新厂房、征收后继续生产经营的意愿及需要严重不符，实质上限制了南方配件厂对补偿方式的选择权，洪山区政府也未能举证证明南方配件厂的上述意愿违反法律强制性规定或客观上无法实现。据此，2号补偿决定设定的房屋产权调换方式不符合行政行为合理性原则的要求，属于明显不当的情形。二审终审判决驳回上诉，维持原判。

　　（三）典型意义

　　处于正常生产经营状态、特别是经济效益尚可的企业在遇到征收时，出于坚持生产事业、安置员工等主客观方面的实际需要，往往抱有在征收后继续生产经营的意愿，这种意愿是企业经营权及财产权的合理延伸。为实现这一意愿，被征收企业多倾向于选择房屋产权调换的补偿方式，希望直接获得用于继续生产的房屋、场地等必要生产资料。在征收补偿工作中，征收补偿实施主体应当适度考虑被征收企业的意愿和被征收房屋的特定用途，在不突破法律规定和征收补偿政策框架、不背离国家利益及社会公共利益的前提下，尽可能制定与之相匹配的征收补偿安置方案，正当履行告知、送达等法定程序义务，作出合理的补偿决定，在维护国家利益及社会公共利益的同时，兼顾对企业经营权、财产权等合法权益的保护，使企业的市场经济活力得以维系。

      五、诸暨市勍田置业有限公司诉原诸暨市国土资源局国有土地使用权出让合同纠纷案

　　（一）基本案情

　　2013年10月21日，诸暨市勍田置业有限公司（以下简称勍田置业公司）与原诸暨市国土资源局（以下简称诸暨国土局）签订国有建设用地使用权出让合同，受让坐落于诸暨市暨阳街道郭家村地块商业用地国有建设用地使用权，双方并对土地出让金额、土地交付、规划建设、违约责任等进行了约定，其中土地出让款为5000万元，土地交付时间为2013年10月21日。嗣后，勍田置业公司向诸暨国土局缴纳了全部土地出让金，但因出让地块内尚有高压线未搬迁，该公司未能入场施工。经勍田置业公司多次要求，至2016年4月底，出让地块内的高压线被迁移。勍田置业公司认为诸暨国土局收取土地出让金后，未能按时交付符合出让条件的土地，应承担相应责任，起诉要求诸暨国土局赔偿其损失。

　　（二）裁判结果

　　浙江省绍兴市柯桥区人民法院一审认为，根据《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）、《国土资源部关于加大闲置土地处置力度的通知》（国土资电发〔2007〕36号）等土地出让的相关政策的规定，国有建设用地实行“净地”出让，用于出让的土地应当是已完成建筑构筑物拆除、符合通平条件，且在法律关系上权属清晰，不存在权利限制的土地。案涉出让地块相应规划图明确高压线需迁移，但实际直至2016年4月才迁移完毕。因此，诸暨国土局存在未按合同约定交付符合开发条件“净地”之情形，应依法承担违约责任，遂判决诸暨国土局赔付勍田置业公司自2013年10月22日起至2016年4月26日总价款5000万元按中国人民银行同期同档次贷款基准利率计算的利息损失部分（不超过8146458.33元），驳回勍田置业公司的其他诉讼请求。诸暨国土局不服，提出上诉。

　　浙江省绍兴市中级人民法院二审认为，原诸暨市规划局向勍田置业公司核发的建设用地规划许可证载明，高压线移位是案涉地块动工开发、实施规划的前提条件，也是诸暨国土局按约交付出让土地的基本要求。因案涉出让地块上的高压线直至2016年4月才迁移完毕，晚于双方在出让合同中约定的土地交付时间，一审法院据此判决诸暨国土局承担相应违约责任，并无不当，遂判决驳回上诉，维持一审判决。二审判决生效后，诸暨国土局已履行生效判决确定的义务。

　　（三）典型意义

　　法治是最好的营商环境，行政机关既是行政职权的行使者，也是市场经济的参与者，更要依法行政、诚实守信。本案在一定程度上厘清了土地出让部门在进行国有土地使用权出让时，需要遵守的相关规定和应当承担的合同义务。在监督行政机关依法行政的同时，也依法保护了民营企业产权，是行政审判保护非公有制市场主体权利、助推营商环境优化的典型案例。

     六、夏高凤诉原都江堰市国土资源局违法注销集体土地使用权案

　　（一）基本案情

　　夏高凤为都江堰市龙池镇红色村2组村民，在该村拥有住宅房屋一套，并于2008年10月28日取得案涉《集体土地使用权证》。2015年10月8日，原都江堰市国土资源局（以下简称都江堰国土局）以夏高凤取得土地使用权证时的申请资料与实际情况不符、存在以虚假资料骗取土地登记的行为为由，要求夏高凤在十日内将土地使用权证交至都江堰市政务中心国土窗口并配合集体经济组织办理集体土地使用权注销登记，若逾期不办理，将公告注销案涉《集体土地使用权证》。夏高凤未在告知期限内交回《集体土地使用权证》，2015年11月10日都江堰国土局作出《注销公告》，注销了夏高凤的集体土地使用权。夏高凤不服该行为，诉至法院。

　　（二）裁判结果

　　四川省崇州市人民法院一审认为：根据2008年2月1日起实施的《土地登记办法》（以下简称《办法》）第五十条规定：“有下列情形之一的，可直接办理注销登记:(一)依法收回的国有土地；(二)依法征收的农民集体土地；(三)因人民法院、仲裁机构的生效法律文书致使原土地权利消灭，当事人未办理注销登记的。”因此，除以上三种情形土地登记主管部门可直接办理注销登记外，注销登记均应依土地使用权人或他项权人申请注销。都江堰国土局在不具备上述三种情形的情况下直接注销夏高凤集体土地使用权，没有法律依据。根据《办法》第五十八条规定：“国土资源行政主管部门发现土地登记薄记载的事项确有错误的，应当报经人民政府批准后进行更正登记，并书面通知当事人在规定期限内办理更换或者注销原土地权利证书的手续。当事人逾期不办理的，国土资源行政主管部门报经人民政府批准并公告后，原土地权利证书废止”，即使夏高凤土地使用权证记载内容存在错误，都江堰国土局也应当在进行更正登记后予以更换或注销。因此，一审法院判决确认都江堰国土局注销夏高凤集体土地使用权的行政行为无效，并责令都江堰国土局在判决生效后十五日内为夏高凤办理恢复登记。判决后双方均未上诉，都江堰国土局为夏高凤恢复了登记。

　　（三）典型意义

　　实践中，因分不清“权”和“证”的关系，错误采用注销“证”的方式注销“土地使用权”的现象大量存在。依法登记的土地所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。权利人只有依法取得不动产后，才能进行不动产登记，不动产登记是拥有合法不动产权利的证书。通过该案的审理，厘清了先有“权利”后有“登记”，先有“权利消失”才有“注销登记”的关系，行政机关不能用“注销登记”方式侵犯依法登记的土地所有权和使用权。