2019年5月，中共中央、国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》提出构建“五级三类”的国土空间规划体系，文件明确了“省级国土空间规划是对全国国土空间规划的落实，指导市县国土空间规划编制，侧重协调性”。侧重协调性，同时又具有指导性，这是国家国土空间规划体系语境下省级国土空间规划应承担的作用。
四川省结合其省域面广、发展特征差异大的特点，将全域划分为成都经济区、川东北经济区、川南经济区、攀西经济区以及川西北生态示范区五个次区域，创新性提出“四级四类”的国土空间规划体系（注：在国家确认的“四类”规划基础上，增加“次区域”规划，其本质是省级规划的专项规划，目的是确保省级规划更有针对性的解决地方问题。），增加了次区域规划类型，在体现省级规划协调性、指导性基础上，需要根据次区域特点拟定针对性的规划对策。
川西北生态示范区因重要的生态价值，是五大次区域中唯一以生态示范区命名的区域，规划立足地域特殊性，首先，在指标体系设计上突出生态功能维护的重要性；其次，基于高海拔高原地区的自然特征，确定针对性的评价标准；再次，针对开发与保护空间高度复合的现实，制定解决矛盾诉求的针对性政策。同时，规划编制充分体现协调性，向外协调周边省区、流域以及其他四个次区域，内部协调两州及各县（市），重点协调保护与发展、重要空间、重点项目、资源配置等内容。另外，通过制定明确的传导体系，强化对下一层次州、县（市）级国土空间规划编制的指导。
川西北生态示范区位于四川省西北部，北邻青海、甘肃两省，西接西藏自治区，东与成都平原经济区及川东北经济区毗邻，南界云南省及攀西经济区。包括甘孜藏族自治州和阿坝藏族羌族自治州，共31个县（市），面积23.26万km²，占四川省总面积的47.8％，空间尺度较大。
因地处“胡焕庸线”以西，区内人口稀少且经济发展水平相对较低，人口密度不足10人/km²。2018年，全区常住人口214万，仅占全省总人口的2.6％；藏族人口比重达到78％；城镇化率仅为35％，大幅落后于全省平均水平；地区生产总值为597.9亿元，仅占全省总量的1.5％；人均GDP为2.8万元/人，仅相当于全省平均水平的57％。
川西北生态示范区是我国重要的水源涵养、水土保持与生物多样性保护区域，是青藏高原生态屏障、黄土高原—川滇生态屏障的重要组成部分，也是长江黄河上游生态屏障和水源涵养地的重要组成部分。全域31个县（市）均为国家层面的限制开发区域——重点生态功能区。区内现有7个自然遗产、73个自然保护区、22个湿地公园、17个森林公园及12个风景名胜区，管控体系已基本建立。
川西北生态示范区是我国第二大藏族聚居区和最大羌族聚居区，人文与自然风光要素丰富。区内有多个民族文化圈，文化簇群多样、包容协调度高，文化生态良好。同时，雪山、高原、峡谷、盆地、森林、冰川、大江大河等自然奇观也居全国前列。
川西北生态示范区地处横断山脉，高山河谷相间分布，自东向西分别为岷山、岷江、邛崃山、大渡河、大雪山、雅砻江、沙鲁里山、金沙江。地势由西北向东南倾斜，地形海拔高、起伏大，平均海拔超过3 500m。全区地貌分为西部高原和东部高山峡谷两部分。高原区海拔多在3 000m以上；高山峡谷地区河谷海拔1 000~3 000m，但河谷与山脊高差达2 000~3 000m，形成典型的高山峡谷地貌。
川西北生态示范区地表覆盖以农林用地为主，生态保护空间面积较大（各类自然保护地占全区面积的47％），建设用地总面积仅为670km²，占全域面积0.29％，开发强度极低，建设活动主要集中分布在沟谷与平原（中山、高山平原）区域，人居空间与生态空间高度混杂，成为空间矛盾冲突最为突出的地区。
川西北生态示范区虽然人口密度不高，人居空间面积较小，但其与生态空间高度混杂、保护与开发的矛盾冲突突出，其中生态红线内居民点建设用地达18km²（占总建设用地面积比3％）。具体空间冲突主要体现在两个方面：一方面是建设用地与各类政策红线冲突；另一方面是保护类的政策红线之间存在冲突。
①生态空间：生态服务重要性高但局部地区生态功能弱化退化
根据双评价初步结果，川西北生态示范区内生态服务功能极重要区占比达到35.7％，生态敏感性高。山体松散，滑坡、泥石流、洪灾等灾害频繁，草原退化、虫害问题较严重，有草地“三化”面积14 080万亩、占全国的6.96％，68％的湖泊湿地呈现萎缩退化状态，年萎缩速率达0.55％。
②农牧业空间：高原特色鲜明但农牧业开发与自然本底协调性不足
川西北区内耕地坡度大、耕层薄、肥力差、侵蚀重、抗旱能力弱，中低产田土高达70％以上，比全省平均水平高10个百分点，25°以上的坡耕地占比达到22％。同时，区内牧业超载问题突出，夏秋季约有45％的县市存在牧业超载现象。
③人居空间：居民点规模小、分布散，灾害风险大，交通及基础设施支撑能力存在短板
川西北生态示范区地震活动频繁，山体松散，地质灾害点多面广。区内共有地质灾害隐患点9 373处（不包括地震地质灾害），主要集中分布于岷江上游（茂县、汶川、理县、黑水等县境内）、大渡河中游（丹巴、金川、小金、泸定等县境内）、雅砻江中下游（新龙、雅江、九龙等县境内）和金沙江中下游（德格、白玉、得荣等县境内）。地质灾害高风险区与现状人居空间高度叠合，对城乡发展造成较大限制。
受地形条件限制，当前川西北生态示范区对外快速通道仅有都汶高速、雅康高速，大量进出川西北需求难以满足，同时因自然灾害频发，公路年年受灾，断道现象较为严重。
川西北生态示范区虽已基本建立生态空间的管控体系，但仍存在在现状各类自然保护地体系之间不统一、空间交叉重叠的问题。同时，相当大比重的生态保护极重要区尚未纳入管控体系，不利于川西北生态示范区生态系统的整体保护。
在保障国家生态安全格局，满足高质量发展目标要求导向下，针对空间川西北区域存在的空间冲突、空间质量差、利用效率低、空间管控不足等问题，提出“三增三减”的规划策略和八大具体实施技术路径。
图1 川西北生态示范区国土空间规划技术路线
由于青藏高原高海拔地区与其他平原、丘陵地区的自然地理特征差异较大，国家通用的双评价标准难以适用，需要基于高海拔高原地区的自然特征进行修正，如增加青藏高原特色农作物青稞作为耕地适宜性的评价因子，依托青藏高原数据中心已有数据增加对专项适宜性的校核和修正。川西北区域地质灾害高发且地质灾害高风险区与适宜人居活动空间高度叠合，从建设用地适宜性评定上只能选择空间“相对安全区域”进行建设。
针对前文总结的川西北存在的核心空间问题，提出面向生态地区高质量发展的“三增三减”规划对策。第一，增加生态管控层次，优化管控要求，减少冲突矛盾，结合生态红线的划定和自然保护地体系的构建，细化生态空间管控层次，形成核心生态区、重要生态区、生态维育区和生态调控区四级生态管控层次，在生态维育区和生态调控区内，政策建议在不破坏生态环境的前提下，可适当放宽开发行为的限制要求；第二，增加高原特色农业生产区，减少低效农地，为农牧业生产规模化发展留有空间余地，建议通过调整半高山地区生态条件差、产量低的低效农用地，来增加适应高原气候的特色林果、高山蔬菜等高原特色农业生产用地；第三，增加旅游服务单元，减少低效建设用地，全域旅游发展是生态文明语境下川西北区域实现资源资产化的重要绿色发展之路，政策应适当给予倾斜，规划建议通过减少高山地区农村散居点、小型工矿企业等低效建设用地，相应增加旅游基础设施的机动指标，积极探索点状供地机制政策，实现区域内部的用地结构优化。
川西北全域面积大且都属于国家级重点生态功能区，面对大空间尺度生态地区的国土空间规划，首先，应落实国家生态保护要求，从“面上保护”角度出发全域统筹生态空间保护格局，按照生态空间四级（核心生态区、重要生态区、生态维育区、生态调控区）分区管控；其次，识别多功能复合矛盾区域，聚焦生态与发展的矛盾协调区，按照“点上开发”的原则细化空间布局，落实规划提出的“三增三减”策略。
聚焦功能复合区域，根据所处地理特征、发展动力分为七类进行指引，在产业导向、人口引导、城镇建设、居民点整理以及服务设施配置等方面提出分类引导原则（表1）。
以汶川—理县—茂县（简称汶理茂）片区为案例，具体落实“三增三减”策略和四级生态空间管控，细化三类空间的布局引导和三条控制线的传导。
稳固生态安全格局，进一步细化落实核心生态区、重要生态区和生态维育区；突出城镇功能与生态安全的协调，在生态调控区内划示农牧集中区和城镇发展区；落实安全控制带的控制要求，进一步进行地质安全分析，确认灾害风险密集区，提出安全建设要求。
②分类细化传导
对应“三增三减”策略，根据汶理茂片区现状问题，具体分类实施。首先，落实生态保护红线，在原有生态红线的基础上，增加未纳入自然保护地体系的其他景区作为生态维育区管控，结合旅游开发和风景区建设，在满足环境影响评价的前提下适度进行旅游设施开发建设。其次，引导基本农田向农牧集中区布局，结合汶理茂地区的农业特征和农业适宜性评价，优化耕地布局，将高山、低效灌溉、光热条件不佳地区的耕地进行调减，在农牧集中区增加特色农业生产区。最后，划示重点城镇开发边界，对高半山地区的乡镇、散居点进行撤并，集中安置，并且辅以生产资料（农地）的调整，实现移民与就业双重安置，根据需求，在满足环境影响评价的基础上，适度地在生态维育区中进行点状旅游配套设施建设。
图2 川西北生态示范区空间格局图
次区域规划作为省级规划的组成部分，既要承接国家规划的相关内容，又要向下指导州市县规划的编制。川西北生态示范区承接国家、省主体功能区战略，重点从生态保护角度出发制定四级功能分区并提出管控手段；对于“三条控制线”，则根据所需要以及能够控制的精度进行区别对待；同时，对管控指标、名录、边界、格局等控制要素，重点突出需要省级控制但难以在全省统一尺度上完成的深化与细化（表2）。
按照生态价值的重要性确定全域全覆盖的四级分区，确定管控内容，制定管控措施（表3）。
指标体系原则上沿用省级指标，满足整个规划体系指标向下分解、分层落实的要求，但考虑川西北生态示范区的自然与人文地理特征，在预期性指标上稍做调整，以体现川西北的地域特点。减少“1、2、3小时”交通圈人口覆盖率、路网密度两项预期性指标；增加反映川西北战略定位的目标指标，如年接待国际游客人次、绿色矿山比例；增加反映资源环境承载能力、人居环境、安全等川西北面临的重要问题方面的管控指标，如衡量牧业是否超载的指标、农村垃圾无害化处理率、城镇人均应急避难场所面积等（表4）。
表4 川西北生态示范区指标体系
图3 汶理茂片区细化方案示意图
研究以四川省甘孜、阿坝两州的31个县（市）为对象，典型特征为尺度大、地形地貌复杂、人口少、发展水平低但保护和开发矛盾冲突较大。该区域也是青藏高原重要的生态屏障地区，全部31个县（市）均为国家级重点生态功能区。立足于川西北生态示范区的特殊性，突出次区域规划的协调性、针对性以及在规划体系中承上启下的作用，本规划重点在以下方面进行了尝试：以全域格局控制与重点冲突空间的细化布局相结合的方式锚固生态本底、统筹区域发展；以空间管控政策和片区指引为核心的机制建设保障规划能用与管用。
康晓娟 上海同济城市规划设计研究院有限公司 空间规划研究院 规划师
关颖彬 上海同济城市规划设计研究院有限公司 成都分院 副主任规划师
原文始发于微信公众号（同济规划TJUPDI）：大尺度生态地区国土空间规划路径探索 ——以川西北生态示范区为例
规划问道
