陆昊部长在2019年11月全国国土空间规划视频培训会议上提出：国土空间规划编制要体现国家意志，体现重大战略布局和重要生态功能系统的保护修复。由此可见，战略思维与底线思维始终是新时期国土空间规划编制的重中之重。
近年来，在生态文明建设背景下，中央高度重视生态保护与高质量发展，强调“绿水青山就是金山银山”理念。本文以云南省大理州国土空间规划编制及引导作为生态文明建设的典型案例，探索生态保护目标导向下的国土空间规划技术路线与方法。
2015年，习近平总书记视察云南时强调“一定要保护好洱海”“始终把滇池治理作为头等大事，坚决把昆明的生态环境保护好”。2019年，韩正副总理在大理、昆明调研时强调，狠抓生态环境保护不松劲，要制定实施符合发展实际的长远规划，以规划引领系统治理。从大理州域层面统筹综合考虑人口分布、经济布局、国土利用、生态环境保护等因素，科学布局生产空间、生活空间、生态空间，是大理州加快形成绿色生产方式和生活方式、推进生态文明建设、系统保护治理洱海的关键举措，是坚持以人民为中心、实现高质量发展和高品质生活、建设大理美好家园的重要手段，也是落实韩正副总理考察洱海提出的“以规划引领系统治理”的必然要求。
大理州位于云南省西部，州府驻地大理市下关镇，距省会338km。东接楚雄州，南临普洱、临沧市，西接保山市、怒江州，北承丽江市。大理州自古以来是我国西南地区重要交通枢纽，是茶马古道的重要节点，长期连通川藏地区与缅甸、泰国、印度等南亚东南亚国家。全州生态资源极为丰富，四水八湖、山脉纵膈，山体资源占全州总国土面积的90％以上，森林资源富集，生态保护地位高。白族文化悠久灿烂，历史文化名城、名镇、名村众多，文保单位数量众多，是多民族聚居、多元文化融合的地区。
在生态文明建设与高质量发展的背景下，大理州近年发展也涌现出一些问题，具体包括以下几个方面。
2015年大理州Ⅲ类以上水体占比57.5％，劣Ⅴ类水体占8.5％，其中农业面源是各类污染排放的主要来源，生活污染主要对氨氮排放贡献率最高。现有8个湖泊均有富营养化及萎缩现象，青海湖已处于衰亡期。森林资源过度利用，原始森林面积锐减。土壤侵蚀面积10 619km²，占州域面积的37.52％。
自然保护区面积占比低，自然保护地体系边界管理不明。州级以上自然保护区29个，总面积1 818.16km²，占全州国土面积6.1％。多头管理导致自然保护地体系多方说法不统一，资源保护管理有待整合。保护区之间、保护区与风景名胜区之间存在管理区类型、范围不一致导致的不协调等问题和矛盾。
图1 入湖污染物主要来源占比（2010、2015）
2、发展延续传统工业化思路，用地不集约，地均产出有限，资源粗放低效利用的发展方式难以为继
尽管大理州经济总量在云南省内排位总体靠前，但发展模式仍然以资源粗放利用为主，亟待转型。2018年，大理州经济总量位列云南省全省第5，经济总量已突破千亿。但土地资源利用粗放。2018年全州人均建设用地257.6m²，省内排名第8；2018年建设用地地均产出1.2亿元/km²，省内排名第7，约为全国平均水平的57％的1/2、广州的1/10。
资源密集型产业仍然是大理州产业发展的核心方向，2017年大理州重工业比重达到71％，且多为矿冶建材、金属冶炼、电力供应等资源依赖型产业，能耗占比达到全工业行业的92％。此外，大理州各市县均在发展建设产业园区，一县（市）一园多片区现象十分普遍，然而园区空间扩张速度与企业入驻、企业发展情况并不完全匹配。从各园区用地构成来看，大理、祥云、鹤庆、洱源四个主要工业园区现状用地占全州总数的70.7％，其他工业园区现状用地规模较小。尽管部分园区现状用地规模有限，但规划用地规模却较大，例如，剑川、永平，现状园区用地都不足5km²，现状企业发展水平相对较弱，然而规划用地规模达到20km²以上。
大理州发展核心洱海流域建设压力与可利用、可拓展空间矛盾突出，同时发展需求需要与严格的生态保护要求合理权衡协调。1992年大理经济开发区成立，大理城市建设开始向东边的天井、凤仪、上登地区扩展。“两保护、两开发”战略部署引导大理城市空间进一步向东扩张，2009—2017年凤仪、海东地区新增用地约20km²；海西地区的用地扩张并未被控制住，2009—2017年大理镇镇区扩张40％。二十余年来城市用地扩张了4.5倍，形成环湖蔓延格局。
2018年洱海流域内旅游接待人数达到1 980万人次，占全州的42％，较2011年增长了2.8倍。海西近湖区23个行政村所在区域人口密度高达1 076人/km²。环洱海餐饮客栈井喷式增。生活污染占入湖总量比重翻倍，环湖旅游污染占比翻了2倍。
1、国土空间总格局：战略统领，坚守底线，落实省州战略，实现高质量发展
承担新时代使命，主动落实国家战略要求，贯彻落实习近平总书记对云南省提出的“一个跨越、三个定位、五个着力”指示，确保大理州主动服务和融入国家战略，在区域协同方面充分体现其作为西南战略开放支点的核心作用。
积极承担省域层面的核心任务。包括“大滇西旅游环线”和云南省“三张牌”，在旅游协同、“绿色能源、绿色食品、健康生活目的地”建设方面发挥自身作用。包括推进一体化的大滇西生态保护、建设大滇西交通环线、全面提升旅游业态，在新能源汽车、绿色食品交易中心“大健康+全域旅游+康养+特色小镇”产业链等方面给予充分的发展空间保障，确保省级战略得以实施。
大理州级层面提出，坚持以洱海保护治理为统领，谋划全州发展新格局，扎实推进大理新区筹备工作。转变“环湖造城、环湖布局”的思路，积极向祥云、宾川、巍山、弥渡、鹤庆等方向拓展发展空间，通过“腾笼换鸟”完成转型升级。认真贯彻执行省委、省政府“停止海东开发建设”和“高水平规划建设大理新区”的决策部署，扎实推进大理新区筹备工作。
以生态红线保护区、生态保护控制区、永久基本农田保护区为优先，落实先底后图。坚持生态优先。优先划定生态保护红线、永久基本农田。坚持绿色发展。以双评价为基础，在适宜建设的空间内划定城镇开发边界。坚持统筹协调。按照三条控制线不交叉的原则，在国土空间规划中予以落地。
用途分区划定在生态容量控制与拟建设用地规模严控压缩的前提下，按照生态优先核心原则，明晰全州三类空间比重，其中生态空间占据绝对主导地位。
水资源和水环境是制约大理州发展的短板因素。结合污染物排放强度、排放标准、排放总量等方面因素，保障云南省大理州“三线一单”底线目标，进行人口容量测算与发展规模匡算。
图2 用途分区与空间格局确定的核心技术路线
2、生态格局：从流域系统角度出发，理顺全州生态格局与自然保护地体系
生态格局的确定，主要从两个方面进行。一方面，侧重系统思维，保障全域覆盖，明确全州生态空间格局；另一方面，侧重底线思维，针对生态空间内不同要素，明确分级管控与保护重点，划定全州生态安全格局。
生态空间格局旨在落实自然生态系统思考大理全州统筹发展的内在逻辑，水是维系生态、生产、生活的命脉，同时是生态系统中的关键性要素，因此规划将流域作为州域内部的重要控制单元，形成怒江、澜沧江、金沙江和红河（元江）四大流域生态管控区域，构建从高原山脉到河流水域再到线性盆坝的完整生态空间格局。
生态安全格局从分级管控的角度出发，在流域管控的基底之上，构建“保护斑块+生态廊道”生态安全格局。生态保护斑块涵盖州级以上全部自然保护区，自然保护区边界尚不明晰的需要在进一步工作中予以明确划定，生态廊道则主要包括州域内部重要的水系廊道。
以国家公园为主体的自然保护地体系是大理州生态空间规划管理的重点，目前州域自然保护地体系仍然存在边界不清或与其他管理部门界限重叠等问题，未来应进一步调查摸清自然保护地家底，完成划定、落界工作，并将其土地用途管制纳入统一的国土空间规划体系中。贯彻《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，构建国家公园、自然保护区和自然公园三大类自然保护地体系，落实核心保护区、一般控制区的分区管控要求。有效协调三条控制线划定中自然保护地与国土空间刚性管控边界的关系，保障自然保护地生态服务功能系统性和完整性的发挥。
图3 大理州生态保护格局划定的技术思路
图4 大理州生态安全格局示意
3、城镇格局：对接省州发展战略，集约利用土地，实现绩效优先的高质量发展
结合省、州级战略目标、存量与增量用地的经济效益、人口总量预测，初步匡算建设用地总量。在城镇空间总棋盘，即城镇发展区（城镇开发边界）内，结合省级、州级重大战略性要求，布局城镇空间用地。
按照产出效益和战略导向两大导向，结合各市县地均产值、建设用地完成度、建设用地集约程度等指标评估，对大理州各市县提出未来用地指标分解原则。总体分为三类进行分解：
（1）省州级战略发展平台集中，人口要素流入为主，批而未建等情况较少，用地需求较大且活力充足，针对该类地区的指标，原则上予以较多倾斜，重大平台予以优先保障；
（2）建设用地完成度相对较高，人均建设用地有待进一步集约，用地条件相对较好，有条件发展成为地区中心，针对该类地区的指标，原则上予以适中倾斜，重大平台适度保障；
（3）地均产值相对有限，人均建设用地不集约，用地条件受限，且部分地区建设用地完成度较低，位于生态保护区周边，用地指标较少倾斜，以改善提升用地绩效为主导。
图5 大理州城镇空间各市县指标分解思路
4、农业格局：以扎实的耕地资源评价为农业空间统筹提供依托，保障战略性农业生产空间
经进行耕地质量评级、耕地连片度等分析评价，优高等级耕地主要分布在大理州东部的多片坝区，包括大理市海西坝、剑川坝、洱源坝、凤羽坝、宾川坝、巍山坝、弥渡坝、祥云坝、永平坝等。耕地连片度高区域（连片面积在15 000亩以上）包括马凳上兰坝、剑川坝、鹤庆坝、祥云坝以及西部山区缓坡区域等。永久基本农田以外的高质量耕地有部分地区分布。
永久基本农田示范区实行永久性保护，严禁通过修编规划调整其布局；永久基本农田集中区允许少量直接服务于农业生产的存储、简易加工等设施，严控数量和规模。永久基本农田储备区主要包括在永久基本农田以外的高质量、连片度较高的耕地。其他农用地分布区域作为一般农业区实施管制管理。
图6 大理州农业空间布局核心思路
生态保护目标导向下的国土空间规划，如何为高质量发展谋篇布局、为高标准保护生态农业资源提供合理空间保障，是规划的核心重点，实际操作过程中由于不同地区情况特征各异，将呈现明显的复杂性。本文结合云南省大理州地方实践，探索适合地州级国土空间格局技术路径，为国土空间总体规划的编制实践提供参考。未来仍然需要对“三区三线”在空间规划体系不同层次的传导机制、管控手段开展详细研究，在不同层面落实规划编制的战略性、政策性和可实施性。目前上述研究还处于探索阶段，一些初步结论可能还存在有待商榷之处，希望规划同行予以指正。
未来发展过程中，重视规划后续实施管理同样关键，探索信息平台和管理机制，建立覆盖全域的管理信息化系统工作十分重要，是确保规划落地、空间资源控制保护的重要内容。
郁海文 上海同济城市规划设计研究院有限公司 空间规划研究院 所长 高级工程师
魏旭红 上海同济城市规划设计研究院有限公司 空间规划研究院 经济师 工程师
开 欣 上海同济城市规划设计研究院有限公司 空间规划研究院 主创规划师 工程师
曹 建 上海同济城市规划设计研究院有限公司 空间规划研究院 主创规划师 工程师
原文始发于微信公众号（同济规划TJUPDI）：生态保护目标导向下的国土空间规划技术探索 ——以云南省大理白族自治州为例
规划问道
