各国政府通过法律、政策和规划来构建土地开发的许可制度，通过许可制度来对土地的具体开发行为进行管制。许可制度是对土地形状改变，用途性质转换等开发行为，依据规划与法规进行的土地管理的行政审批制度。许可制度在各个国家又不尽相同，那么为什么不同国家对土地开发所需的许可制度有着不同的方式？比如，许可制度在日本称为“开发许可”，在荷兰称为“环境许可”，在英国称为“规划许可”。本文就针对日本、荷兰和英国的土地开发的许可制度来作一比较。
各国对于土地所有的意识不同。日本的土地权属以私有制为主，土地所有者拥有土地财产和处置土地的绝对权利。荷兰与日本类似，土地所有者拥有土地财产和处置土地的权利，政府也可以拥有土地，而且也是以私有的形式持有土地。而英国的土地制度分发展权和财产权，发展权名义上为国家及王室拥有，意味着王室对空间规划有着特殊的地位，土地持有者以保有财产的形式拥有土地使用权，土地所有者并不拥有对土地的绝对权利，土地开发由政府管控。
由于土地的意识的差异，土地利用的管理机制也存在差异。在日本，土地是利益产生体；在欧美，土地也具有公共资产的性质，例如英国和美国等海洋法系国家并不强调绝对的土地所有权，土地利用权优先；而法国、德国、荷兰、日本等大陆法系国家，更尊重土地的所有权者。
法规反映了治理规则，是政策及规划执行的基础，规划编制是法规和政策的体现，目的是确保国土空间的可持续发展，形成合理的可持续发展国土空间形态。因而国土利用的法规政策和规划的制定是国土空间形态形成的保障。日、荷、英三国土地开发的管理体制，包括相关的法律、政策和规划如表1所示。
表1 日本、荷兰和英国许可管理的法律、政策和规划依据
法律层面，日本为大陆法系国家，许可制度有一系列的主干法和配套法来支撑，包括《国土形成规划法》《国土利用规划法》《都市规划法》《农振法》《森林法》《自然公园法》和《自然环境保护法》等。荷兰也是大陆法系国家，许可制度的主要依据有《瓦博（Wabo）法》、《环境与规划法》《水法》等。而英国为海洋法系国家，尽管在法律层面有《规划法2008》和《地方主义法案2011》等，但《规划法2008》96A中提到地方规划当局有权利对其区域内与土地有关的任何规划许可作出变更，《地方主义法案2011》更是明确了行政决策权从中央政府下放到个人和社区，因此目前许可制度没有明确的法律支撑。
政策层面，日本依据法规施行许可制度。政策无法定效力，不容易影响许可结果。而在荷兰，虽然与日本类似，政策本身没有法定效力，但许多政策如《自然2000》《欧盟共同农业政策》等都在一定程度上影响了环境许可的决策。英国为海洋法系国家，《国家规划政策框架》阐述了英国政府的规划政策，并为如何应用这些政策提供了一个框架。在这个框架内，地方规划部门可以制定地方发展规划和其他规划，如住房规划等，同时有《规划实践指南》用于指导规划编制工作，是许可制度的基础。
规划层面，日本的土地利用基本规划依法将土地分为五大类，制定含五种土地类型边界的土地利用规划，依据土地利用规划及相关法进行开发许可的决策。荷兰的环境规划根据法律和政策制定，各土地类型没有固定分类，各类的边界也根据各地的情况，依法律和政策来界定，环境许可依据环境规划及相关法和政策进行决策。英国在国家规划政策框架下制定地方发展规划，具体的土地利用规划体现在邻里规划中，是地方发展规划的一部分，规划许可依据地方发展规划及相关政策进行决策。总体来说，日本主要根据法律和规划颁发开发许可；荷兰不仅依据法律和环境规划，也根据政策颁发环境许可，实现大环境统合的决策管理模式；而英国的规划许可主要依据地方发展规划及其相关政策进行决策。
可以从许可机构、许可阶段、行政复议三个方面来比较三个国家许可制度的异同（表2）。
表2 日本、荷兰和英国许可管理的差异
有关许可的决策机构，在日本，国家、都道府县和市町村各层级在开发许可决策中各司其职，因强调地方分权，市町村可依据自己的条例进行开发许可，都道府县负责大规模开发项目的开发许可，必要时必须由国家层级的国土交通省批准。
在荷兰的环境许可决策中，国家层面的基础设施和省政府将许可的权力下放到了地方政府，环境许可管理由地方政府全权负责，仅在必要时（如影响重大的土地开发行为）由国家来确定是否颁发环境许可。
在英国的规划许可中，国家层面的相关机构为规划督察局，但其不直接参与许可的决策，其主要职责只是确保规划系统的运行。规划许可的直接责任部门为地方规划部门，由地方规划部门全权负责，其既可以是政府特别成立的规划机构，又可以是社区议会。尽管原则上需要根据规划进行决策，但在必要时，地方规划部门可根据实际情况进行自由裁量。
进行许可决策的阶段，在日本是土地开发项目起步阶段依据法规、地方规划条例和规划方针进行开发许可；在荷兰是根据环境规划、相关土地利用政策进行环境许可；英国是在开发项目的规划阶段进行规划许可。
对许可的决策结果都可以要求行政复议。在日本，获得开发许可后才进行公示，所有利益相关者都可就开发许可结果进行评论并提出反对意见；荷兰与日本类似，环境许可的决策结果在政府决定后才进行公示，所有利益相关者都可就环境许可结果进行评论并要求复议；而英国则在规划阶段召开规划委员会，公众发表意见，地方规划部门在综合公众意见及规划裁量后决定规划许可，公示后只有申请人（或其指定的代理人）可以就规划许可结果要求复议。
上文从土地意识和法律制度的角度，比较了日、荷、英三个国家的土地开发许可制度。我们认识到，各国的土地开发许可都需要以法律、政策和规划为依据，其中法律是一切的基础，政策是政府意图的体现，而规划在法律和政策的框架下进行编制。实际上土地开发许可制度由三者共同界定的。
大陆法系与海洋法系不同，比如日本依据法律进行各类土地边界规划，也应用当地的政策边界，在开发项目初期阶段利用许可制度对土地开发项目进行决策，称之为“开发许可”。荷兰的土地开发均围绕大一统的环境愿景的整体考虑进行开发决策，形成结合城乡环境与自然环境的大一统“环境许可”。英国强调土地利用应符合公共利益，各地方规划部门在规划阶段结合政策框架，考虑对公共利益可能产生的影响并综合公众意见进行“规划许可”。
大陆法系国家的特征就是有一系列成文法律作为政府颁发土地开发许可的依据，公众在政府作出许可公示后可提出复议。而海洋法系国家与大陆法系国家不同之处在于，许可决策基于政策框架、过去的规划案例、规划师裁量和公众参与，各地方规划部门有较大的自由裁量权，申请人（或指定的代理人）可以就许可结果要求行政复议。
作者：日本国立金沢大学空间规划与可持续发展国际联合实验室（SPSDLAB）
联系人：沈振江，博士，日本国立金泽大学环境都市系系主任，日本工程院外籍院士。shenzhe@se.kanazawa-u.ac.jp
荷兰工业用地利用政策演变与对中国的启示：公共土地开发模式与可持续的土地开发利用
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原文始发于微信公众号（国际城市规划）：全球汇 | 日本、荷兰和英国的土地开发许可管理比较
规划问道
